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Analyse juridique comparative des projets de loi-cadre sur l’environnement en R

Analyse juridique comparative des projets de loi-cadre sur l’environnement en République Démocratique du Congo UICN Centre du Droit de l’Environnement avec Laurent Granier, Membre de la Commission du Droit de l’Environnement de l’UICN, et Aenza Konaté, Membre de la Commission du Droit de l’Environnement de l’UICN Le présent document a été préparé grâce au soutien financier du Programme des Nations Unies pour l’Environnement (PNUE). UICN /RDC – Projet de loi-cadre environnementale, 2009 Projet ministériel : PM/ Projet parlementaire : PP 1 Table des matières Résumé exécutif ........................................................................................................................... 3 Introduction ................................................................................................................................. 9 Analyse comparative ................................................................................................................... 12 Première partie : Contexte juridique, social et politique de l’édiction d’une loi-cadre environnementale en RDC ....................................................................................................... 12 Chapitre I. L’objet d’une loi-cadre : l’organisation d’un chapeau juridique et institutionnel intégré ................................................................................................................................ 12 Chapitre II. Respect de la Constitution de la RDC et des conditions de procédure et de forme .. 14 Chapitre III. Transposition des obligations internationales de la RDC ....................................... 17 Chapitre IV. Efficacité et effectivité de la norme environnementale en RDC ............................ 19 Deuxième partie : Analyse juridique comparative des projets de loi-cadre environnementale en RDC ........................................................................................................................................ 23 Chapitre I. Définitions et principes généraux ......................................................................... 23 Chapitre II. Aspects institutionnels et acteurs de l´environnement .......................................... 26 Chapitre III. Aspects financiers .............................................................................................. 33 Chapitre IV. Protection et conservation de la nature .............................................................. 34 Chapitre V. Lutte contre les nuisances et les pollutions .......................................................... 39 Chapitre VI. Aménagement du territoire, urbanisme et établissements humains ..................... 46 Chapitre VII. Mesures civiles et pénales................................................................................. 47 Conclusions et recommandations ............................................................................................. 49 Annexe I : Exemples de mesures juridiques imprécises ou équivoques tirées des deux projets de loi- cadre .......................................................................................................................................... 50 Annexe II : Comparaison des deux projets en matière de gestion des déchets ................................ 52 Annexe III : Principes pour la mise en œuvre d‘une législation sur les biotechnologies (analyse détaillée du projet parlementaire) ............................................................................................... 57 UICN /RDC – Projet de loi-cadre environnementale, 2009 Projet ministériel : PM/ Projet parlementaire : PP 2 Annexe IV : Régime applicable aux mines, carrières et hydrocarbures (analyse détaillée des deux projets de loi-cadre environnementale)........................................................................................ 59 Annexe V : Analyse détaillée des dispositions sur les évaluations environnementales et les installations classées contenues dans les deux projets de loi-cadre environnementale.................... 61 Documents de travail n° 1 : Essai sur la caractérisation d´une loi-cadre environnementale .............. 66 Document de travail n° 2 : Tableaux comparatifs sur la transposition des obligations internationales de la République Démocratique du Congo au sein des deux projets de loi-cadre environnementale 79 UICN /RDC – Projet de loi-cadre environnementale, 2009 Projet ministériel : PM/ Projet parlementaire : PP 3 Résumé exécutif Contexte Une législation environnementale efficace et complète fait actuellement défaut en République Démocratique du Congo (ci-après « RDC »). Dans la plupart des cas, l´état du droit de l´environnement est soit incomplet soit inexistant. Certains secteurs font l´objet d´une réglementation déficiente tandis que d´autres ne font l´objet d´aucun encadrement juridique, comme la gestion des déchets. La RDC a donc décidé de se lancer dans l´élaboration d´une loi-cadre environnementale afin d´organiser la charpente des règles, des institutions et des mécanismes environnementaux du pays ainsi que de combler les vides juridiques existants. Toutefois, ce chantier a débuté il y a plus de dix ans sans pour autant être parvenu à la présentation d´un projet définitif de loi-cadre environnementale. Actuellement, il existe deux projets de loi-cadre environnementale en concurrence : la « proposition de loi-cadre relative à la protection de l´environnement » (ci-après « projet parlementaire »), réalisée par l´Honorable Crispin Mutumbe Mbuya, et le « projet de loi-cadre sur la gestion et la protection de l´environnement » (ci-après « projet ministériel »), réalisé par le Ministère de l´Environnement, de la Conservation de la Nature et du Tourisme. L´article 130 de la Constitution de la RDC confirme la capacité tant à l’exécutif qu’au parlement de rédiger, respectivement, un projet et une proposition de loi. Les deux projets sont donc légitimes. Toutefois, la RDC ne peut se doter de deux instruments juridiques aux objectifs identiques. Un compromis politique doit intervenir pour permettre l´adoption d´un projet de texte définitif sur lequel tous les acteurs environnementaux se seront mis d´accord. L’objectif affiché de la présente analyse est d’accompagner ces acteurs vers l’adoption d’un projet de loi-cadre environnementale abouti, complet et satisfaisant, sans se perdre dans les détails, et en captant toute les dimensions de la question. Cette analyse comparative vise à rappeler les conditions de fond, de forme et de procédure s’appliquant aux lois-cadres environnementales, ainsi que les enjeux pratiques et les questions à traiter tout en procédant à l’analyse et à la comparaison des deux projets. Le choix d´une loi-cadre environnementale pour la RDC En dépit du fait qu´il n´existe pas de loi-cadre environnementale type, on peut tout de même définir les objectifs généraux de cet instrument spécifique. Une loi-cadre environnementale est un outil juridique qui va fixer les grandes lignes encadrant le droit de l´environnement d´un pays. Elle va notamment organiser les principes généraux de la gestion de l´environnement, les institutions et le rôle des acteurs environnementaux dans la mise en œuvre de la politique environnementale ainsi que les mécanismes de protection de l´environnement. La plupart du temps, il s´agit d´un texte à la portée normative générale, auquel vont venir s´ajouter des législations sectorielles. Seules ces dernières vont alors mettre en œuvre des normes juridiques détaillées. En effet, une loi-cadre environnementale n´a pas pour vocation de règlementer précisément tous les aspects de l´environnement. Elle UICN /RDC – Projet de loi-cadre environnementale, 2009 Projet ministériel : PM/ Projet parlementaire : PP 4 a pour but d´assurer une cohérence entre les politiques et les normes environnementales. Il s´agit avant tout d´un instrument d´intégration juridique de la gestion de l´environnement1. Les deux projets concurrents sont chacun dénommés « loi-cadre environnementale ». Toutefois, l´analyse montre qu´ils ne semblent pas correspondre aux objectifs d´une loi- cadre environnementale. En effet, ils ont cherché à remédier aux vides juridiques existants en mettant en place, pour certains domaines, de nombreuses dispositions détaillées. Or, ces dernières n´ont pas leur place au sein d´une loi-cadre environnementale mais au sein d´une législation sectorielle règlementant exclusivement un domaine. Il est alors important de se demander si une loi-cadre environnementale est l´outil le mieux adapté aux besoins normatifs de la RDC. Une réflexion devrait être menée à ce sujet pour savoir, premièrement, si le législateur désire doter la RDC d´un instrument juridique général en matière de gestion de l´environnement, et deuxièmement, comment la RDC conçoit la production de normes environnementales et leur articulation avec les normes environnementales déjà existantes dans le futur. En outre, une loi-cadre environnementale a également pour objectif de refléter les engagements internationaux du pays auquel elle s´applique. Elle va devenir le lieu privilégié de transposition des obligations découlant des conventions internationales et régionales en matière environnementale aux niveaux national et local. L´analyse fait remarquer que les deux projets ont cherché à transposer ces obligations dans la législation nationale. Toutefois, la majorité des obligations découlant des conventions internationales n´a pas été reflété au sein des deux projets, en particulier les conventions de protection de la biodiversité. De nombreux concepts et objectifs fondamentaux, en relation directe avec la réalité sociale, économique et environnementale de la RDC, ont été négligés, comme par exemple la conservation de la biodiversité, la prise en compte des savoirs traditionnels dans la gestion des ressources naturelles, l´utilisation durable des éléments de la diversité biologique, le partage juste et équitable des avantages découlant de l´exploitation des ressources génétiques, le commerce international des espèces menacées, etc. Il est essentiel que le projet final prenne en compte les engagements de la RDC sur la scène internationale et africaine. Cela lui permettrait de bénéficier des avantages de la coopération internationale, notamment en terme d´aide à la mise en place des mesures adéquates de conservation et de protection de l´environnement. Dans le souci d´élaborer un instrument juridique de protection de l´environnement moderne et efficace, qui s´ancrerait dans la réalité de la RDC, il est essentiel que le législateur prenne en considération les nouveaux concepts innovants du droit de l´environnement. Actuellement, des mécanismes nouveaux sont discutés ou mis en place, comme la gestion intégrée des ressources en eau (ci-après « GIRE »), ou la réduction des émissions issues de la déforestation et de la dégradation des forêts (ci-après « REDD »). La RDC devrait profiter des opportunités qu´offrent de tels mécanismes en les intégrant à sa législation 1 Emmanuel G. Moutondo, « Les lois-cadres environnementales dans les pays francophones d´Afrique », in Aspects contemporains du droit de l´environnement en Afrique de l´ouest et centrale, ouvrage coordonné par Laurent Granier, UICN, Droit et politique de l´environnement, n°69, 2008, P. 58. UICN /RDC – Projet de loi-cadre environnementale, 2009 Projet ministériel : PM/ Projet parlementaire : PP 5 environnementale. De plus, le processus d´élaboration des normes environnementales a évolué et implique désormais tous les acteurs de l´environnement. Il s´agit de la « gouvernance environnementale », qui devrait être pris en considération lors de l´élaboration du projet définitif. Enfin, le respect de la norme supérieure ne doit pas être uploads/Ingenierie_Lourd/ paco-rdc-loicadre100309.pdf