Θέσεις - τριμηνιαία επιθεώρηση Κράτος και νέο δημόσιο μάνατζμεντ Μαρία Μαρκαντω

Θέσεις - τριμηνιαία επιθεώρηση Κράτος και νέο δημόσιο μάνατζμεντ Μαρία Μαρκαντωνάτου ΚΡΑΤΟΣ ΚΑΙ ΝΕΟ ΔΗΜΟΣΙΟ ΜΑΝΑΤΖΜΕΝΤ: Η ΠΡΟΝΟΙΑΚΗ ΑΠΟΡΡΥΘΜΙΣΗ ΜΕΣΑ ΑΠΟ ΤΗΝ ΕΠΙΧΕΙΡΗΜΑΤΙΚΗ ΔΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ, ΤΙΣ «ΚΑΛΕΣ ΠΡΑΚΤΙΚΕΣ» ΚΑΙ ΤΗΝ ISO-ΠΡΟΤΥΠΟΠΟΙΗΣΗ της Μαρίας Β. Μαρκαντωνάτου Το άρθρο συζητά την αυξανόμενη επιρροή του ιδιωτικοοικονομικού μάνατζμεντ στην κρατική πολιτική καθώς και μια σειρά από μοντέλα απορρύθμισης της ευρύτερης δημόσιας διοίκησης. Συγκεκριμένα, εξετάζονται τα μοντέλα α) του Νέου Δημόσιου Μάνατζμεντ β) της «επιχειρηματικής διακυβέρνησης», γ) της «καλής διακυβέρνησης/καλών πρακτικών») και δ) της προτυποποίησης των δημόσιων υπηρεσιών μέσω οργανισμών όπως ο ISO («ISO-διακυβέρνηση»). Με τεχνοκρατική γλώσσα, αυτά τα μοντέλα «αποτελεσματικότητας» επιδιώκουν την οργάνωση της δημόσιας διοίκησης με κριτήρια επιχείρησης/αγοράς και αποτελούν τις θεωρητικές δικαιολογήσεις της απορρύθμισης του κράτους πρόνοιας. Με την εκσυγχρονιστική πρόσληψη της πολιτικής ως επιχειρησιακή διεξαγωγή και ως «αποστολή/πρότζεκτ» προς εκπόνηση, του παραδοσιακού λήπτη των υπηρεσιών («πολίτη») ως «πελάτη» κ.α., αλλά και στο όνομα στόχων όπως η μείωση δημοσίων δαπανών, η απο-γραφειοκρατικοποίηση και η δημοσιονομική πειθαρχία, δικαιολογούν τη νεοφιλελεύθερη ταξική αναδιάρθρωση και αποτελούν ιδεολογικούς μηχανισμούς του «υπευθυνοποιητικού κράτους». Σε αντίθεση με το κεϋνσιανό κράτος πρόνοιας, το οποίο εκκινούσε από ρητορικές δικαιωματοκρατικού, ταξικού εξισωτισμού, το νεοφιλελεύθερο κράτος «υπευθυνοποιεί» προσδεμένες στο κράτος πρόνοιας ταξικές ομάδες στην κατεύθυνση της πολιτικής εξατομίκευσης και της ιδιωτικής διαχείρισης των προβλημάτων τους και προωθεί την «εξυγίανση» της δημόσιας διοίκησης με όρους απόσυρσης του κράτους από την προνοιακή πολιτική. 1. Το «Νέο Δημόσιο Μάνατζμεντ» Η απορρύθμιση του κεϋνσιανού κράτους πρόνοιας κατά τις τελευταίες δεκαετίες στην Ευρώπη, η επιρροή του μονεταρισμού καθώς και οι πολιτικές του εκσυγχρονισμού και του Τρίτου Δρόμου συνδυάστηκαν με την αξίωση για μια «μεταγραφειοκρατική» και «ευέλικτη» δημόσια διοίκηση. Στη ρητορική της μεταγραφειοκρατίας των δεκαετιών 1980 και 1990, η δημόσια διοίκηση θα απαγκιστρωνόταν από οικονομικά πολυδάπανες και νομικά δύσκαμπτες διοικητικές δομές, οι οποίες δεν πληρούσαν κριτήρια όπως η αποδοτικότητα, ο εξορθολογισμός και η καινοτομία. Σταδιακά, αναπτύχθηκαν μια σειρά από νέες προσεγγίσεις και πρακτικές, οι οποίες ομαδοποιήθηκαν στη θεωρία της δημόσιας διοίκησης υπό τη σκέπη του «Νέου Δημόσιου Μάνατζμεντ» (εφεξής ΝΔΜ). Η συνεισφορά που, όπως περιγράφει ο König (2001: 286), «ανήκει στο θεωρητικό οικοδόμημα του ΝΔΜ» είναι ότι εισάγεται «μια νέα οικονομική των θεσμών», η οποία βασίζεται στην ιδέα της ορθολογικής επιλογής των δρώντων, συμπεριλαμβανομένων και όσων παρέχουν ή τους παρέχονται δημόσιες υπηρεσίες. Ένα πλήθος ορισμών και υπομοντέλων προωθήθηκαν παράλληλα με το ΝΔΜ, όπως η «Οργάνωση-Σκελετός», το «Νέο Μοντέλο Καθοδήγησης» (στη Γερμανική συζήτηση ως Neues Steuerungsmodell), και ο «Νέος Μανατζεριαλισμός» (New Managerialism). Πρόκειται για θεωρήσεις που επηρέασαν την πρακτική σύγχρονων πολιτικών εκσυγχρονισμού και έφτασαν μέχρι τις κυβερνητικές κορυφές, αρχικά με το μοντέλο της «Δημόσιας Επιλογής» (Public Choice) κατά τη θατσερική περίοδο διακυβέρνησης στην Αγγλία (ειδικά για την Αγγλία βλ. Exworthy/Halford 1999). Κεντρική θέση των υποστηρικτών του ΝΔΜ στις δεκαετίες 1980 και 1990 ήταν ότι η αποτελεσματικότητα του κράτους στην παροχή υπηρεσιών ούτε υπολογίζεται, ούτε σχεδιάζεται «ορθολογικά», έτσι ώστε να Σελίδα 1 / 14 Θέσεις - τριμηνιαία επιθεώρηση Κράτος και νέο δημόσιο μάνατζμεντ Μαρία Μαρκαντωνάτου επιτυγχάνεται το βέλτιστο αποτέλεσμα με τις μικρότερες δυνατές δαπάνες. Τέτοιοι στόχοι θα απαιτούσαν την υιοθέτηση από το κράτος ιδιωτικοοικονομικών τρόπων λειτουργίας. Με αυτή την αφετηρία, την απορρύθμιση του κράτους πρόνοιας θα έπρεπε να διαδεχθεί ένα «κράτος του μάνατζμεντ», ενώ η κοινωνική πολιτική θα έπρεπε να ανακαθορίζεται από κριτήρια όπως η «αρχή των τριών E» (Economy, Effectiveness, Efficiency), «Οικονομία, Αποτελεσματικότητα, Αποδοτικότητα» (ό.π.). Σε αυτό το πλαίσιο, το ΝΔΜ έφτασε να πρεσβεύει τον αυτοπεριορισμό των κρατικών μηχανισμών παρέμβασης και θεσμικών δικλείδων ασφάλειας, καθώς και την αντικατάστασή τους από μια σειρά από στάνταρντς αποτελεσματικότητας, μέσα από οργανισμούς πιστοποίησης ποιότητας, τεστ αξιολόγησης, στρατηγικές τόνωσης του ανταγωνισμού, ευελικτοποίησης της εργασίας κ.ά. Συνεπώς, το μάνατζμεντ με ιδιωτικοοικονομικά κριτήρια και η εκ των έσω αναδιάρθρωση της διοίκησης γίνονται κατανοητά όχι απλά ως βελτιωτικές για την υπάρχουσα διοίκηση στρατηγικές, αλλά ως οι αποκλειστικοί τρόποι επιβίωσής της στη νέα οικονομία, αυτό που οι McLaughlin, Muncie και Hughes (2001: 301) περιγράφουν ως «εκσυγχρονισμός μέσα από το μάνατζμεντ». Το ΝΔΜ θεματοποιείται συχνά ως ένα «συμπαγές σύστημα παγκόσμιας σημασίας» (Clarke/Gewirz/McLaughlin 2000: 7), παρότι εμφανίζονται σημαντικές διαφοροποιήσεις, τόσο στον τρόπο που το ΝΔΜ γίνεται αντιληπτό από διαφορετικούς πολιτικούς, κομματικούς και διοικητικούς φορείς, όσο και κατά την εφαρμογή του στην πράξη. Για παράδειγμα, οι διαφορές ανάμεσα στα κρατοκεντρικά διοικητικά μοντέλα της Ηπειρωτικής Ευρώπης και σε αυτά του Αγγλο-αμερικάνικου χώρου που διαπνέονται από μια κοινοτική κουλτούρα γίνονται αντιληπτές ως διαφορές ανάμεσα σε μια νομικίστικη (legalistisch) και μια μανατζερίστικη (managerialistisch) γραφειοκρατία, ενώ ταυτόχρονα τα μετασοσιαλιστικά κράτη της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης έχουν ήδη αναλάβει την οικοδόμηση θεσμικών οργάνων προσαρμογής της διοίκησης στην οικονομία της αγοράς (για τις ανά χώρα διαφοροποιήσεις βλ. König 2001: 268). Έτσι, διαχωρίζονται εντός του ευρύτερου ΝΔΜ τέσσερα διαφορετικά μοντέλα, το μοντέλο «Αποδοτικότητα στο ΝΔΜ» (Efficiency Drive NPM Model), το «ΝΔΜ-Σμίκρυνση και Αποκέντρωση» (Downsizing and Decentralization NPM Model), το «ΝΔΜ - Αναζητώντας την Αριστεία» (In Search of Excellence NPM Model) και το «Προσανατολισμός στις Δημόσιες Υπηρεσίες» (Public Service Orientation Model) (βλ. Ferlie 1996: 10-15). Πρόκειται για υποκατηγορίες του ΝΔΜ, οι οποίες πράγματι διαφοροποιούνται ως προς την έμφαση στα επιμέρους ζητήματα (π.χ. αναφορικά με το βαθμό και τις πραγματικές δυνατότητες εφαρμογής ή το κόστος των μεταρρυθμίσεων), αλλά όχι ως προς τη βασική στοχοθεσία. Κοινό παρονομαστή αποτελούν: η ανάγκη μετρησιμότητας/στατιστικοποίησης του παραγόμενου έργου, ιδιωτικοποίησης κρατικών αρμοδιοτήτων, περιορισμού προσωπικού και δαπανών, εισαγωγής πρακτικών επιχείρησης, αυτονόμησης κομματιών της διοίκησης και συγχώνευσης άλλων (Friedrichsmeier 2000: 48). Σε ότι αφορά στη διοικητική πρακτική, το ΝΔΜ συγκεκριμένα προτάσσει αξίες όπως οι ακόλουθες: Αυτοευθύνη αντί της υψηλά κανονιστικής σημερινής διοίκησης, ομαδική εργασία αντί του καταμερισμού εργασίας, σύστημα ανταγωνισμού αντί της άκαμπτης διεκπεραίωσης έργου, συγκέντρωση στα αποτελέσματα και όχι στις διαδικασίες, επίπεδη οργάνωση αντί ιεραρχία των υπαλλήλων, project-management αντί της αρχής της υπαλληλίας, στοχοθεσίες αντί της καθοδήγησης μέσα από διατάξεις και συστήματα κινήτρων αντί του προσανατολισμού στη γραφειοκρατία (Friedrichsmeier 2000: 48). Η θεώρηση των υποστηρικτών του ΝΔΜ για το κράτος ως μέρος του προβλήματος (που καλείται όμως να δώσει λύση μέσα από την υιοθέτηση φιλικών προς μια αυτοπεριορισμένη δημόσια διοίκηση μέτρων), δεν εξηγεί αν, με ποια κριτήρια και για ποιους αυτό το μοντέλο μείωσης προσωπικού είναι πράγματι συμφερότερο. Ούτε, επίσης, εξηγείται πως «το αποτέλεσμα» είναι ξέχωρο «των διαδικασιών» και όχι προϊόν τους. Ωστόσο, παρά τις ασάφειες του ΝΔΜ, το αίτημα σμίκρυνσης της δημόσιας διοίκησης στην κατεύθυνση φθηνότερων και περισσότερο «στοχευμένων» υπηρεσιών που θα επιτελούνται με τη συμμετοχή ιδιωτικών, τοπικών και διεθνών επιχειρηματικών φορέων απέκτησε ευρεία επιρροή. Η αξίωση για μια «περιορισμένη διακυβέρνηση» (limited governance) θεωρητικοποιήθηκε ως επιτακτική και ταυτόχρονα ως ανιδεολογική, εν όψει μιας υποτιθέμενα αναντίρρητης πραγματικότητας υπερδιόγκωσης των κρατικών αρμοδιοτήτων και δημόσιων δαπανών. Τελικά, Σελίδα 2 / 14 Θέσεις - τριμηνιαία επιθεώρηση Κράτος και νέο δημόσιο μάνατζμεντ Μαρία Μαρκαντωνάτου καθώς κατόρθωσε να συνδυάσει ένα συχνά ετερογενές σύνολο θεωριών και αναλύσεων με σκοπό τη μείωση των «κρατικών αποτυχιών» (Lorig 2001: 123), το ΝΔΜ αυτοπροωθήθηκε ως θεραπευτικό της κρατικής ανεπάρκειας και ως το διαλεκτικό της αντίθετο. Στο ευρύτερο πλαίσιο του ΝΔΜ ως γενικό μοντέλο νεοφιλελευθεροποίησης της διοίκησης αναπτύχθηκαν μια σειρά από νέες ρητορικές διακυβέρνησης, οι οποίες αναλύονται παρακάτω. 2. Η «Επιχειρηματική Διακυβέρνηση» Σε σύμπνοια με το ΝΔΜ, η «επιχειρηματική διακυβέρνηση» (entrepreneurial governance) προτάσσει τη συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα στο δημόσιο, π.χ. μέσα από τις συμπράξεις ιδιωτικού-δημοσίου (ΣΔΙΤ), τη μερική ή συνολική ιδιωτικοποίηση κομματιών της διοίκησης π.χ. μέσα από τις «ημι-αγορές» (quasi-markets), τις συνέργειες, τις υπεργολαβίες, αναθέσεις έργου (outsourcing) κ.α. Ταυτόχρονα, όπως το ΝΔΜ, εκφράζει ένα σύνολο αξιών για την αναγκαιότητα διαμόρφωσης της δημόσιας διοίκησης με ιδιωτικοοικονομικά κριτήρια. Βασική κριτική των υποστηρικτών της «επιχειρηματικής διακυβέρνησης» στα παραδοσιακά μοντέλα διοίκησης είναι ότι αυτά έφεραν τα χαρακτηριστικά της γραφειοκρατίας βεμπεριανού τύπου: μηχανιστικότητα, αυτοματισμό, δυσκαμψία, ιεραρχοποίηση. Οι ομάδες των «μη-ευέλικτων», παλαιού τύπου γραφειοκρατών θα έπρεπε να αντικατασταθούν από εξειδικευμένους μάνατζερ, οι οποίοι αξίωναν μια βαθύτερη γνώση των αναγκών και λειτουργιών της οικονομίας και κοινωνίας της αγοράς απ ’ ό,τι το κράτος (Sumner 1997: 133). Χαρακτηριστικό αυτού του κλίματος είναι το δημοφιλές βιβλίο των Osborne και Gaebler Πώς το Επιχειρηματικό Πνεύμα μεταβάλλει τον Δημόσιο Τομέα, το οποίο έθεσε τις βάσεις της «επιχειρηματικής» και «προσανατολισμένης στην αγορά» διακυβέρνησης. Βασικές αρχές των κυβερνήσεων τέτοιου τύπου, οι οποίες κατά τους Osborne και Gaebler (1992: 25) «θα πρέπει να βρίσκονται στο τιμόνι του καραβιού και όχι να κωπηλατούν οι ίδιες ( steering rather than rowing )», είναι ανάμεσα σε άλλα οι εξής: (Οι επιχειρηματικές κυβερνήσεις) […] Καθοδηγούνται από τους στόχους τους – τις αποστολές τους – όχι από κανόνες και κανονισμούς. Ορίζουν όσους λαμβάνουν υπηρεσίες σαν πελάτες και τους προσφέρουν επιλογές – ανάμεσα σε σχολεία, εκπαιδευτικές επιλογές, επιλογές κατοικίας. Βάζουν όλη τους την ενέργεια στο να κερδίζουν χρήματα απ’ ό,τι απλά στο να τα ξοδεύουν. Αποκεντρώνουν την εξουσία και εφαρμόζουν το συμμετοχικό μάνατζμεντ. Προτιμούν τους μηχανισμούς της αγοράς από αυτούς της γραφειοκρατίας. Και εστιάζουν όχι απλά στο να παρέχουν δημόσιες υπηρεσίες, αλλά στο να είναι καταλυτικοί όλοι οι τομείς – δημόσιος, ιδιωτικός, εθελοντικός – σε δράσεις ώστε να λύνουν οι ίδιοι αυτοί τομείς τα προβλήματα τους (ό.π.: 30, έμφαση Osborne/Gaebler). Σε αυτό το πλαίσιο, προωθείται ένας πολυεπίπεδος οριζόντιος ανταγωνισμός. Πρόκειται για δια-υπηρεσιακό ανταγωνισμό ανάμεσα σε διαφορετικές υπηρεσίες για προσέλκυση πόρων (π.χ. τα πανεπιστήμια μεταξύ τους, οι δήμοι μεταξύ τους, οι οικονομικές δημόσιες υπηρεσίες, οι υπηρεσίες υγείας μεταξύ τους κ.α.) και για ενδο-υπηρεσιακό ανταγωνισμό, όπου οι συμμετέχοντες εντός του ίδιου οργανισμού ανταγωνίζονται ατομικά για μεγαλύτερο όφελος, εύρεση χρηματοδότησης, προνόμια uploads/Management/31419875.pdf

Documents similaires

Θέσεις - τριμηνιαία επιθεώρηση Κράτος και νέο δημόσιο μάνατζμεντ Μαρία Μαρκαντω 0 0

Θέσεις - τριμηνιαία επιθεώρηση Κράτος και νέο δημόσιο μάνατζμεντ Μαρία Μαρκαντω 0 0

• Détails
• Publié le Nov 21, 2022
• Catégorie Management
• Langue French
• Taille du fichier 0.1205MB