MODELOS DE ANÁLISE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS Luísa Araújo FPP — Fórum das Política

MODELOS DE ANÁLISE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS Luísa Araújo FPP — Fórum das Políticas Públicas, Lisboa, Portugal Maria de Lurdes Rodrigues Instituto Universitário de Lisboa (ISCTE-IUL), Centro de Investigação e Estudos de Sociologia (CIES-IUL), Lisboa, Portugal Resumo É objetivo deste artigo apresentar e discutir quatro modelos teóricos que contribuem para a compreensão das políticas públicas: (1) o modelo sequencial ou do ciclo político, (2) o modelo dos fluxos múltiplos, (3) o modelo do equilíbrio interrompido e (4) o quadro teórico das coligações de causa ou de interesse. Estes modelos são considerados por vários autores como sendo os quadros teóricos mais promissores no campo analítico das políticas públicas. São modelos logicamente coerentes, empiricamente verificáveis, claros e abrangentes e replicáveis em diferentes áreas de política, situações e contextos. Palavras-chave: políticas públicas, processo político, ação pública, modelos de análise das políticas públicas. Abstract In this paper, the objective is to present and discuss four theoretical models that contribute to the understanding of public policies: (1) the Policy Cycle Model, (2) the Multiple Streams Framework, (3) the Punctuated Equilibrium Theory, and (4) the Advocacy Coalition Framework. These models are considered by many authors as the most adequate analytical frameworks in the scientific field of Public Policy. The models are logically consistent and empirically verifiable, clear and comprehensive, replicable in different policy areas, situations and contexts. Keywords: public policies, policy process, public action, public policies theoretical framework. Résumé L’objectif de cet article est de présenter et de débattre quatre modèles théoriques qui contribuent à la compréhension des politiques publiques: (1) le Modèle séquentiel ou du Cycle politique, (2) le Modèle des flux multiples, (3) le Modèle de l’équilibre ponctué et (4 ) le Cadre théorique des coalitions de cause ou d’intérêt. Ces modèles sont considérés par plusieurs auteurs comme les cadres théoriques les plus promettants dans le domaine analytique des politiques publiques. Ces modèles sont logiquement cohérents et vérifiables empiriquement, ils sont claires et complets et reproductibles dans différents domaines de la politique, dans des situations et des contextes différents. Mots-clés: politique publique, processus politique, intervention publique, modèles d’analyse des politiques publiques. Resumen El propósito de este artículo es presentar y discutir cuatro modelos teóricos que contribuyen a la comprensión de las políticas públicas: (1) modelo secuencial o del ciclo político, (2) modelo de flujos múltiples, (3) modelo del equilibrio puntuado y (4) cuadro teórico de las coaliciones de causa o interés. Estos modelos son considerados por muchos autores como los cuadros teóricos más prometedores en el campo de análisis de las políticas públicas. Los modelos son lógicamente consistentes y empíricamente comprobables, claros y comprensivos y replicables en diferentes ámbitos políticos, situaciones y contextos. Palabras-clave: política pública, proceso político, la acción pública, los modelos de análisis de políticas públicas. A análise das políticas públicas tem como objeto de estudo as decisões políticas e os programas de ação dos governos, interrogando-se sobre a génese dos problemas que tais decisões procuram resolver, sobre as soluções formuladas e as condições da sua implementação. As políticas públicas, enquanto objeto de estudo, configuram, em SOCIOLOGIA, PROBLEMAS E PRÁTICAS, n.º 83, 2017, pp. 11-35. DOI:10.7458/SPP2017839969 primeiro lugar, processos complexos e multidimensionais que se desenvolvem em múltiplos níveis de ação e de decisão — local, regional, nacional e transnacional. Em segundo lugar, envolvem diferentes atores — governantes, legisladores, eleitores, administração pública, grupos de interesse, públicos-alvo e organismos transnacio- nais —, que agem em quadros institucionais e em contextos geográficos e políticos específicos, visando a resolução de problemas públicos, mas também a distribuição de poder e de recursos. Como veremos, a análise das políticas públicas, ao tomar como objeto de es- tudo a ação pública afirma-se, em ciência política, como a disciplina que permite abrir a “caixa negra” do sistema político. Tradicionalmente a ciência política tem como objeto de estudo as questões do poder, como este é conquistado, mantido, distribuído e partilhado, os mecanismos de reprodução e de aquisição de recursos de poder, bem como os processos de participação, de competição e de alianças. Neste quadro, a análise da atividade dos governos e das instituições do sistema po- lítico administrativo não é considerada relevante. Aanálise das políticas públicas parte de contributos teóricos gerais da ciência política, mas também da economia, da psicologia, da sociologia, da história e dos estudos das organizações. Porém, define um campo de estudos específico pluridis- ciplinar e abre espaço ao desenvolvimento de teorias de médio alcance, modelos, mapas, metáforas e conceitos próprios, que permitem explicar e pensar as políticas públicas, permitem compreender os modos e as regras gerais de funcionamento da ação pública e analisar as suas continuidades e ruturas, bem como os processos e as determinantes do seu desenvolvimento, e identificar a multiplicidade de fatores e forças que formam os processos reais das políticas públicas. O seu objetivo não é explicar o funcionamento do sistema político, mas a lógica da ação pública, as con- tinuidades e ruturas nas políticas públicas, as regras do seu funcionamento, a afe- tação de recursos e o papel e os modos de interação de atores e instituições nos processos políticos. Aanálise das políticas públicas, enquanto ciência social, beneficiou no seu de- senvolvimento de quadros teóricos e de conceitos de outras disciplinas, sendo vas- to o seu património teórico sistematizado em obras de referência, como por exemplo Parsons (1995), Hill (2009), Knoepfel et al. (2011), Sabatier (2007) e Fischer (2003). Propomo-nos neste texto rever os contributos teóricos dos fundadores da dis- ciplina e apresentar e discutir quatro modelos teóricos de análise das politicas públicas. Os quatro modelos apresentados e discutidos neste trabalho são considera- dos por vários autores como sendo os quadros analíticos mais promissores,1dadas as suas características. São eles: (1) o modelo sequencial ou do ciclo político, (2) o modelo dos fluxos múltiplos, (3) o modelo do equilíbrio interrompido e (4) o qua- dro teórico das coligações de causa ou de interesse. Trata-se de modelos teóricos lo- gicamente coerentes, baseados em proposições empiricamente verificáveis, claros 12 Luísa Araújo e Maria de Lurdes Rodrigues SOCIOLOGIA, PROBLEMAS E PRÁTICAS, n.º 83, 2017, pp. 11-35. DOI:10.7458/SPP2017839969 1 Ver, por exemplo, Sabatier (2007), Muller (2010), Capella (2006), Birkland (2011). e abrangentes, replicáveis em áreas de política, situações e contextos distintos. Apresentam-se como modelos de síntese, uma vez que procuram promover a inte- gração de conceitos e propostas analíticas de outros autores, explorando a comple- mentaridade das diferentes abordagens. Emergência da análise das políticas públicas Aanálise de políticas públicas como campo disciplinar de estudo surge e desenvol- ve-se nos EUA,2 no pós-guerra, em condições políticas, económicas e sociais parti- culares.3 Por um lado, assistia-se ao alargamento das áreas de intervenção do estado na resolução de problemas, exigindo crescentemente informação sobre os mais variados setores, da educação à saúde, aos transportes e planeamento urbano, à defesa e segurança (Parsons, 1995: 20). Por outro lado, nas universidades ameri- canas, entre académicos e investigadores de ciência política difunde-se uma orien- tação favorável ao desenvolvimento de conhecimento e informação necessários a uma “boa” governação, tendo em vista o sucesso e eficiência das políticas públicas na melhoria das condições de vida dos cidadãos. Defende-se então a aplicação de métodos científicos às decisões do governo em todas as áreas de intervenção. Culti- va-se também uma preocupação com a promoção das práticas da democracia (De- Leon, 2006: 40-41). O trabalho de Lasswell, um dos fundadores da disciplina, é a vários títulos um exemplo desta orientação.4 Os cientistas sociais norte-americanos Harold Lasswell, Herbert Simon, Charles Lindblom e David Easton, são considerados os “fundadores” do estudo das políticas públicas, como área científica autónoma, pelos trabalhos seminais desenvolvidos por volta dos anos 50 (Fisher, 2003; DeLeon, 2006; Parsons, 1995; Hill, 2009; Sabatier, 2007). Harold Lasswell (1948) introduz pela primeira vez a expressão policy analysis (análise de políticas públicas), afirmando a análise do processo político como obje- to de estudo alternativo aos objetos tradicionais da ciência política, isto é, alternati- vo ao estudo das constituições, legislaturas, grupos de interesse, elites e questões clássicas do poder. A sua obra contribui de forma decisiva, em primeiro lugar, para a estrutura- ção do campo de análise das políticas públicas como uma ciência social aplicada e, em segundo lugar, para lançar as bases do que virá a ser o modelo de análise se- quencial ou das etapas do processo político. MODELOS DE ANÁLISE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS 13 SOCIOLOGIA, PROBLEMAS E PRÁTICAS, n.º 83, 2017, pp. 11-35. DOI:10.7458/SPP2017839969 2 Na Europa, a disciplina desenvolve-se apenas a partir de meados dos anos 80, ancorada em perspetivas e focos de análise muito diferentes (Muller, 2005). 3 DeLeon e Vogenbeck (2007) argumentam que a crescente complexidade da ação pública, decor- rente dos múltiplos e diversificados contextos políticos, económicos e sociais que emergiram no período pós-guerra, estiveram muito associados à consolidação e desenvolvimento do campo da análise das políticas públicas, cujas abordagens, eminentemente multidisciplinares, trans- cendem os contributos individuais de outras áreas de estudo, designadamente da ciência políti- ca, da sociologia, da administração pública, da comunicação, da psicologia e da jurisprudência. 4 Sobre o legado de Lasswell, ver o texto de D. Torgerson (2007). Ao longo da sua carreira uploads/Politique/9969-article-text-30126-1-10-20161108-pdf 1 .pdf

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