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Version du 6 juin 2005 GUIDE POUR L’ ELABORATION DES TEXTES LEGISLATIFS ET REGL

Version du 6 juin 2005 GUIDE POUR L’ ELABORATION DES TEXTES LEGISLATIFS ET REGLEMENTAIRES Version du 6 juin 2005 2 Introduction L’objet du présent guide est de présenter l’ensemble des règles, principes et méthodes qui doivent être observés dans la préparation des textes normatifs : lois, ordonnances, décrets, arrêtés. Il s’agit de faciliter la tâche des rédacteurs aux différentes étapes de leur travail par des rappels théoriques, des conseils pratiques et des exemples ou contre-exemples. Ont été rassemblées, en un instrument unique, l es réponses aux questions qu’ils rencontrent le plus souvent, en puisant dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, dans celle du Conseil d’Etat ainsi que dans les avis de ses formations administratives, dans les circulaires du Premier ministre et dans les usages validées par la pratique. Elaboré conjointement par des membres du Conseil d’Etat et des fonctionnaires du secrétariat général du Gouvernement (1), ce guide sera un ouvrage de référence pour tous ceux qui participent, à un titre ou à un autre, à la préparation des textes normatifs. Il fera l’objet de mises à jour périodiques et peut être consulté sur le site Légifrance. * * * Le guide comprend une centaine de fiches regroupées autour des parties suivantes: - Conception des textes : cette partie introductive, qui comprend quelques rappels sur la hiérarchie des normes et les différentes catégories de textes, vise surtout à inciter les auteurs de textes à s’interroger d’abord sur l’utilité et l’efficacité de leur projet de réglementation. - Etapes de l’élaboration des textes : cette partie traite des questions de procédure en reprenant pour une large part des instructions du Premier ministre. - Rédaction des textes : les règles ou bonnes pratiques de rédaction des textes comme des solutions aux problèmes qui se posent à l’occasion de la rédaction ont été recensées et organisées autour d’une dizaine de thèmes. - Règles propres aux textes internationaux et communautaires et aux mesures individuelles : il a paru nécessaire de consacrer des développements particuliers aux questions liées à l’élaboration, au suivi et à l’introduction en droit interne des normes internationales et communautaires et de présenter les particularités procédurales des décisions individuelles, assorties du rappel des règles de compétence en la matière. - Schémas logiques et cas pratiques: plusieurs schémas sont proposés dans le but de synthétiser les réponses aux principales questions – de fond, de forme, de procédure – que doit se poser l’administration au m oment où elle élabore un texte. Pour des catégories de textes– ou parties de textes – très fréquentes, des fiches présentent un vade-mecum : Version du 6 juin 2005 3 considérations juridiques, questions à résoudre et, dans toute la mesure du possible, modèles de rédaction. * * * Ne faire que des textes nécessaires, bien conçus, clairement écrits et juridiquement solides, telle doit être l’ambition des administrateurs et des légistes. Le présent guide y apporte sa contribution par l’énoncé et l’illustration des techniques de conception et de rédaction des textes et des principes juridiques qui les inspirent : la maîtrise de ces techniques et le respect de ces principes sont en effet les conditions nécessaires de tout effort d’amélioration de l’efficacité, de la sécurité et de l’intelligibilité de la règle de droit. Le secrétaire général du Gouvernement Le vice-président du Conseil d’Etat Jean-Marc Sauvé Renaud Denoix de Saint-Marc (1) Le guide a été réalisé sous la supervision d’un groupe de travail, présidé par M. Jean-Pierre Leclerc, président de section au Conseil d’Etat, assisté de M. Rémi Bouchez, conseiller d’Etat et M. Nicolas Boulouis, maître des requêtes. Ce groupe de travail était composé de MM Bernard Pêcheur et Marcel Pochard , conseillers d’Etat, Mme Aurélie Robineau-Israël et MM Frédéric Béreyziat, Jean Courtial, François Loloum, François Seners, Yves Struillou, maîtres des requêtes. Ont également contribué à la réalisation du guide, MM. Jean-Marie Woehrling, président de tribunal administratif, les membres du secrétariat général du Gouvernement et des fonctionnaires du ministère de l’outre-mer. Version du 6 juin 2005 4 SOMMAIRE page 1. CONCEPTION DES TEXTES 1.1 Nécessité des normes 1.1.1 Questions préalables 1.1.2 Études d’impact : les procédures, les finalités 1.2 Efficacité des normes 1.2.1 Concevoir une réglementation dans son ensemble 1.2.2 Application dans le temps (considérations générales) 1.2.3 Application dans l’espace (considérations générales) 1.3 Hiérarchie des normes 1.3.1 La hiérarchie des normes (considérations générales) 1.3.2 La répartition loi/règlement (considérations générales) 1.3.3 Les différentes catégories de décrets 1.3.4 Les lois de finances 1.3.5 Les lois de financement de la sécurité sociale 1.3.6 Les arrêtés 1.3.7 Les circulaires, directives et instructions 1.4 Accès au droit 1.4.1 Sources documentaires : Légifrance 1.4.2 Codification (considérations générales) 2. ETAPES DE L’ELABORATION DES TEXTES 2.1 Règles générales 2.1.1 Le rôle du SGG et du Conseil d’Etat dans la procédure d’élaboration des textes (considérations générales et synthèse) 2.1.2 Les consultations préalables 2.1.3 Signatures et contreseings 2.1.4. Publication au Journal officiel Version du 6 juin 2005 5 2.1.5 Publication au(x) Bulletin(s) officiel(s) 2.2 Loi 2.2.1 Le travail et la discussion interministériels 2.2.2 La consultation du Conseil d’Etat 2.2.3 Le choix du texte et le passage en Conseil des ministres 2.2.4 La discussion au Parlement (procédures, amendements) 2.2.5 Le Conseil constitutionnel 2.2.6 Promulgation et publication 2.2.7 Textes d’application 2.2.8 Particularités (lois organiques, lois de finances, lois de financement de la sécurité sociale, lois de programme) 2.2.9 Calendrier prévisionnel 2.3 Ordonnance 2.3.1 Le travail et la discussion intra et interministériels 2.3.2 La consultation du Conseil d’Etat 2.3.3 Le choix du texte et le passage en Conseil des ministres 2.3.4 Signature et publication (procédure) 2.3.5 Ratification 2.3.6 Textes d’application 2.3.7 Calendrier prévisionnel 2.4 Décret 2.4.1 Décret simple 2.4.2 Décret en Conseil d’Etat 2.4.3 Décret en Conseil des Ministres sans consultation du Conseil d’Etat 2.4.4 Décret en Conseil des Ministres et en Conseil d’Etat 2.4.5 Décret de l’article 37 alinéa 2 de la Constitution 3. REDACTION DES TEXTES 3.1 Le contexte 3.1.1 Exposé des motifs d’un projet de loi 3.1.2 Rapport de présentation d’un projet d’ordonnance ou de décret 3.1.3 L’intitulé d’un texte 3.1.4 Les ministres rapporteurs d’une ordonnance ou d’un décret 3.1.5 Les visas d’une ordonnance, d’un décret ou d’un arrêté Version du 6 juin 2005 6 3.2 L’organisation du texte 3.2.1 Les différents types de plan 3.2.2 La division du texte 3.2.3 Les annexes 3.3. La langue du texte 3.3.1 Syntaxe, vocabulaire, sigles et signes 3.3.2 Le choix des termes et les locutions juridiques 3.4 Modifications, insertions, renvois 3.4.1 Modifications et insertions 3.4.2 La technique des renvois au droit positif 3.5 Renvoi à des normes d’application 3.5.1 Le renvoi par une loi à des textes réglementaires 3.5.2 Le renvoi à un acte conventionnel 3.5.3 La subdélégation 3.6 Application et applicabilité des textes Outre –mer 3.6.1 Elaboration et contreseing des textes comportant des dispositions relatives à l’outre-mer 3.6.2 Les départements et régions d’Outre-mer 3.6.3 Saint-Pierre et Miquelon 3.6.4 Mayotte 3.6.5 Polynésie Française 3.6.6 Wallis et Futuna 3.6.7 TAAF 3.6.8 Nouvelle-Calédonie 3.6.9 Iles Eparses et Clipperton 3.7 Application et applicabilité dans certaines parties du territoire métropolitain 3.7.1 Application et applicabilité des textes en Alsace-Moselle 3.7.2 Application et applicabilité des textes en Corse 3.8 L’entrée en vigueur 3.8.1 Techniques d’entrée en vigueur 3.8.2 Application aux situations en cours 3.8.3 Les abrogations Version du 6 juin 2005 7 3.9 Signatures et contreseings 3.9.1 Les actes du Président de la République 3.9.2 Les actes du Premier ministre 3.9.3 Délégations de signature 3.9.4 Interim 4. REGLES PROPRES A CERTAINES CATEGORIES DE TEXTES 4.1 Textes internationaux et communautaires 4.1.1 Elaboration, conclusion et publication des textes internationaux 4.1.2 Procédure de transposition des directives et décisions-cadres 4.1.3 Rédaction des textes de transposition d’actes communautaires 4.2 Mesures individuelles 4.2.1 Répartition des compétences entre les différentes autorités et règles générales 4.2.2 Contenu et présentation 4.2.3 Nomination des membres des cabinets ministériels 4.2.4 Nomination des dirigeants des établissements publics et des entreprises publiques 5. SCHEMAS LOGIQUES ET CAS PRATIQUES 5.1 Schémas logiques 5.1.1 Questions de conception 5.1.2 Questions de compétence 5.1.3 Questions de procédure 5.1.5 Questions de cohérence et d’efficacité (projet de loi) 5.1.6 Questions de cohérence et d’efficacité (projet d’ordonnance) 5.1.7 Questions de cohérence et d’efficacité (projet de décret) 5.2 Cas pratiques 5.2.1 L’organisation des services de l’Etat 5.2.2 Créer, modifier ou supprimer un organisme consultatif 5.2.3 Créer, modifier ou supprimer un établissement public 5.2.4 Les groupements d’intérêt public 5.2.5 Créer, modifier ou supprimer un régime d’autorisation ou de déclaration 5.2.6 Prévoir des sanctions administratives ou pénales 5.2.7 Créer, modifier ou supprimer une taxe fiscale 5.2.8 Créer, modifier ou supprimer une redevance 5.2.9 Créer un traitement automatisé 5.2.10 Statuts et rémunérations des personnels de l’Etat Version du 6 juin 2005 8 Index Version du 6 juin 2005 9 Version du 6 juin 2005 10 1. CONCEPTION DES TEXTES Version du 6 juin 2005 11 FICHE 1.1.1 QUESTIONS PREALABLES 1. L’édiction d’une n orme unilatérale – loi, décret, arrêté – est soumise au respect de règles juridiques de fond et de procédure ainsi qu’à des principes de bonne rédaction qui font l’objet de ce guide. Mais elle doit avant tout avoir pour objet de résoudre un problème clai rement identifié, en vue d’atteindre un résultat uploads/s1/ guide-leg.pdf