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Pour une nouvelle déontologie de la vie publique Rapport de la Commission de ré

Pour une nouvelle déontologie de la vie publique Rapport de la Commission de réflexion pour la prévention des conflits d’intérêts dans la vie publique, remis au Président de la République le 26 janvier 2011 2 3 TABLE DES MATIERES INTRODUCTION ............................................................................................................7 PREMIERE PARTIE : ENJEUX ET CHAMP DE LA REFLEXION .................................... 10 I. LES EXIGENCES DE LA PREVENTION DES CONFLITS D’INTERETS : UN JUSTE EQUILIBRE ENTRE TRANSPARENCE, CONFIANCE ET RESPONSABILITE.................................................................. 10 II. LES CONFLITS D’INTERETS, UNE NOTION A DEFINIR ........................................................... 12 2.1. Les définitions existantes témoignent d’une importante convergence, mais restent diverses et plus ou moins précises..........................................................................................................................12 2.1.1. La définition de l’OCDE apparaît comme le « socle » commun des réflexions sur les conflits d’intérêts ..................................................................................................................13 2.1.2. La définition du Conseil de l'Europe est également fondatrice............................................13 2.1.3. En France, le Service central de prévention de la corruption (SCPC) a élaboré sa propre définition .........................................................................................................................14 2.1.4. A l’étranger, rares sont les pays qui ont une définition normative des conflits d’intérêts..14 2.2. Ces définitions font néanmoins apparaître des caractéristiques communes...............................15 2.3. Proposition de définition des conflits d’intérêts ...........................................................................18 III. LE CHAMP D’APPLICATION DE LA REFLEXION : DES EXIGENCES PARTAGEES, MAIS PARTICULIEREMENT FORTES POUR LES PRINCIPAUX RESPONSABLES PUBLICS ............................20 DEUXIEME PARTIE : ETAT DES LIEUX .......................................................................22 I. LA PREEMINENCE DES REGIMES D’INTERDICTION ET DE SANCTION ........................................22 1.1. Les régimes d’incompatibilité ....................................................................................................... 22 1.1.1. Les membres du Gouvernement ............................................................................................ 23 1.1.2. Les collaborateurs de cabinet................................................................................................ 23 1.1.3. Les agents publics.................................................................................................................. 24 1.1.3.1. L’interdiction du cumul d’activités ................................................................................. 24 1.1.3.2. L’interdiction de la détention d’intérêts incompatibles avec l’exercice des fonctions ...25 1.1.4. Les membres des autorités administratives et publiques indépendantes............................27 1.1.5. Les dirigeants d’établissements publics et d’entreprises publiques..................................... 28 1.2. Les délits de prise illégale d’intérêts, dispositif privilégié de traitement des conflits d’intérêts en France ................................................................................................................ 30 1.2.1. La prise illégale d’intérêts au cours des fonctions................................................................ 30 1.2.1.1. Une infraction large et sévère qui distingue la France au sein de l’OCDE..................... 30 1.2.1.2. Une mise en œuvre concrète qui atténue la sévérité du dispositif .................................35 1.2.2. La prise illégale d’intérêts à l’issue des fonctions................................................................. 36 4 II. UN CADRE DEONTOLOGIQUE IMPLICITE ET LACUNAIRE ......................................................40 2.1. Les membres du Gouvernement : une déontologie éparse et confidentielle ................................41 2.2. Les agents publics et les autres collaborateurs du service public : un cadre déontologique implicite et désincarné......................................................................................................................... 43 2.2.1. Les prescriptions comportementales.................................................................................... 44 2.2.1.1. L’absence d’obligation explicite de prévention des conflits d’intérêts .......................... 44 2.2.1.2. Le principe jurisprudentiel d’impartialité est moins conçu comme une obligation déontologique des agents que comme une condition de légalité des actes ................................45 2.2.1.3. Certains textes explicitent la portée du principe d’impartialité.....................................47 2.2.1.4. L’absence de procédure formalisée de prévention des conflits d’intérêts .................... 48 2.2.2. Une culture déontologique lacunaire due à un manque d’outils pratiques et de formation................................................................................................................................ 50 2.2.2.1. Bilan des codes et chartes de déontologie dans l’administration.................................. 50 2.2.2.2. Les formations ................................................................................................................52 2.3. Les prescriptions déontologiques applicables aux dirigeants d’établissements et d’entreprises publiques ................................................................................................................................53 2.4. Des dispositifs sectoriels de prévention des conflits d’intérêts : les obligations de déclaration d’intérêts.................................................................................................................................55 2.4.1. Un outil central de prévention des conflits d’intérêts : la déclaration d’intérêts ................55 2.4.2. Les dispositifs de déclaration d’intérêts en France ne font pas l’objet d’une approche globale ............................................................................................................................................. 56 2.4.3. Les déclarations d’intérêts existantes portent sur des intérêts matériels, qui ne sont de nature à susciter des conflits que s’ils présentent une intensité suffisante................................... 59 2.4.4. Ces dispositifs ne sont pas articulés avec des mécanismes de sanction appropriés...........61 2.5. Les sollicitations extérieures...............................................................................................61 2.5.1. Les cadeaux et invitations......................................................................................................61 2.5.2. La représentation d’intérêts ................................................................................................. 62 2.5.2.1. Un registre des « lobbyistes » ........................................................................................ 63 2.5.2.2. Un code de conduite des « lobbyistes »......................................................................... 64 2.5.2.3. Un code de conduite des responsables publics ............................................................. 64 2.5.3. Le parrainage ....................................................................................................................... 65 III. BILAN : L’ABSENCE DE STRATEGIE DE PREVENTION DES CONFLITS D’INTERETS EN AMONT CONSTITUE AUJOURD’HUI UNE LACUNE A COMBLER ............................................................... 65 TROISIEME PARTIE : PROPOSITIONS.........................................................................68 I. IDENTIFIER ET TRAITER LES CONFLITS D’INTERETS PAR LA MISE EN PLACE DE MECANISMES PREVENTIFS POUR LES FONCTIONS QUI LE REQUIERENT..........................................................70 1.1. Clarifier les obligations et les sanctions en cas de conflit d’intérêts ........................................ 71 1.1.1. Les obligations......................................................................................................................... 71 1.1.2. Les sanctions en cas de conflit d’intérêts avéré .....................................................................72 5 1.2. Instaurer un dispositif de déclaration d’intérêts pour les titulaires de responsabilités particulières ............................................................................................................................73 1.3. Instaurer un dispositif de mandat de gestion sans droit de regard pour certains intérêts financiers des acteurs publics les plus exposés............................................................................77 II. ADAPTER LES REGIMES PROHIBITIFS ET REPRESSIFS APPLICABLES AUX CONFLITS D’INTERETS DANS L’EXERCICE DES FONCTIONS ...................................................................................... 77 2.1 Harmoniser le dispositif pénal ............................................................................................ 78 2.2. Compléter les incompatibilités relatives aux membres du Gouvernement ..............................79 2.3. Harmoniser les incompatibilités des agents publics et des collaborateurs du service public et les étendre à d’autres catégories d’acteurs publics ............................................. 80 2.4. Edicter des incompatibilités entre les fonctions dirigeantes d’entreprises publiques et d’entreprises privées ................................................................................................................81 III. ADAPTER LES REGLES APPLICABLES AU PASSAGE ENTRE LE PUBLIC ET LE PRIVE....................82 3.1. Soumettre les membres du Gouvernement aux mêmes restrictions que les autres agents publics et les faire entrer dans le champ de l’article 432-13 du code pénal......................... 82 3.2. Instaurer, pour les mouvements vers le secteur privé, un régime d’autorisation préalable délivrée par une autorité indépendante et pénalement sanctionnée ............................................ 83 3.3. Maintenir, à ce stade, le délai de viduité de trois ans............................................................ 84 IV. RENFORCER LES REGLES ET PROCEDURES GARANTISSANT LA DEONTOLOGIE DES RESPONSABLES ET AGENTS PUBLICS ..........................................................................................................84 4.1. Réglementer la question des « cadeaux », libéralités et invitations........................................ 84 4.2. Clarifier les relations officielles des institutions et acteurs publics avec des intérêts privés ..... 85 4.2.1. La représentation d’intérêts................................................................................................. 85 4.2.2. Parrainage, sponsoring et financement de l’action publique............................................. 85 4.3. Renforcer le contrôle du patrimoine dans le cadre des activités de l’actuelle Commission pour la transparence financière de la vie politique.................................................. 87 4.4. Mettre en place des mécanismes d’alerte afin de prévenir des infractions pénales.................. 88 4.5. Garantir que les moyens procurés par les fonctions publiques ne soient pas affectés ou utilisés à des fins personnelles............................................................................................. 90 V. BATIR UNE VERITABLE ARCHITECTURE INSTITUTIONNELLE DE LA DEONTOLOGIE ET DE LA PREVENTION DES CONFLITS D'INTERETS .............................................................................. 91 5.1. Une institution centrale, l’Autorité de déontologie, et un réseau de déontologues déconcentré.............................................................................................................................91 5.2. Les missions et pouvoirs de l’Autorité de déontologie de la vie publique et des déontologues.. 93 5.3. Le contrôle du dispositif.................................................................................................... 94 6 VI. CONSTRUIRE UNE NOUVELLE CULTURE DE LA DEONTOLOGIE.............................................. 95 6.1. Définir des codes de conduite ou des chartes de déontologie ................................................ 95 6.2 Mettre en place une organisation administrative adaptée à la prise en compte de la déontologie..................................................................................................................... 95 6.3. Mettre en œuvre l’impératif de la formation et du dialogue déontologique .............................97 VII. MISE EN ŒUVRE DES PROPOSITIONS.............................................................................98 CONCLUSION............................................................................................................. 103 ANNEXES....................................................................................................................105 7 INTRODUCTION Le décret n° 2010-1072 du 10 septembre 2010 a institué une Commission de réflexion pour la prévention des conflits d’intérêts dans la vie publique, aux fins de « faire toute proposition pour prévenir ou régler les situations de conflit d’intérêts dans lesquelles peuvent se trouver les membres du Gouvernement, les responsables des établissements publics et des entreprises publiques ainsi que, le cas échéant, les autres agents publics dont la nature particulière des missions le justifierait ». Il invite également la Commission à proposer « d’autres mesures qui lui paraîtraient de nature à améliorer les règles déontologiques applicables » à ces personnes. Par lettre de mission du 8 septembre 2010, le Président de la République a demandé à la Commission de « déterminer, pour ce qui concerne les membres du Gouvernement, les responsables d’établissements publics ou entreprises publiques, et en tant que de besoin les hauts fonctionnaires, les règles de fond, de procédure ou de comportement » qui seraient les mieux à même de prévenir les conflits d’intérêts dans la vie publique. Si les principes qui ont fondé sa réflexion ont vocation à s’appliquer à l’ensemble de la sphère publique, la Commission a par conséquent concentré ses travaux sur trois catégories de personnes : les membres du Gouvernement (Premier ministre, ministres, secrétaires d’Etat) ; les responsables d’établissements publics et d’entreprises publiques (présidents exécutifs ou directeurs généraux) ; les fonctionnaires exerçant les plus hautes responsabilités administratives. Les membres du Parlement et les élus ont été en revanche expressément exclus du champ de sa réflexion, les deux assemblées parlementaires ayant par ailleurs, chacune, été invitées par le Premier ministre à engager des démarches similaires. Dans la perspective ainsi définie par la lettre de mission, la Commission a procédé à une soixantaine d’auditions de personnes issues d’horizons divers (dirigeants des partis politiques représentés au Parlement, hauts fonctionnaires, universitaires, représentants syndicaux, représentants d’associations, personnes issues du monde de l’entreprise…)1 ainsi qu’à une importante enquête internationale destinée à lui permettre de collecter tous les éléments de droit comparé nécessaires. Une part substantielle de ces auditions a été publique et diffusée en ligne sur un site Internet créé à cet effet, tandis que l’enquête internationale a été effectuée soit auprès des ambassades de France dans différents pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), soit directement auprès d’institutions nationales ou internationales compétentes (Commissaire à l’éthique et aux uploads/Finance/ conflits-d-x27-interets.pdf