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Destiné à recevoir les remarques des personnes destinataires, le présent document est provisoire et confidentiel. RAPPORT D’OBSERVATIONS PROVISOIRES COMMUNE DE BASTIA (Département de la Haute-Corse) Exercices 2012 et suivants Le présent document a été délibéré par la chambre le 20 juillet 2020 Rapport d’observations provisoires de la chambre régionale des comptes de Corse La commune de Bastia. Exercices 2012 et suivants Document provisoire et confidentiel en cours de contradiction 3 TABLE DES MATIÈRES SYNTHÈSE ............................................................................................................................... 5 RECOMMANDATIONS ........................................................................................................... 7 AVANT-PROPOS ..................................................................................................................... 8 INTRODUCTION ...................................................................................................................... 9 1 LES FINANCES.................................................................................................................. 10 1.1 DES ANOMALIES COMPTABLES ANCIENNES À RÉGULARISER ................... 10 1.1.1 Un actif immobilisé potentiellement surévalué .............................................................. 10 1.1.2 Des immobilisations en cours non transférées aux comptes d’imputation définitifs ...... 11 1.1.3 Des charges à étaler restant à amortir ............................................................................. 13 1.2 UNE SITUATION FINANCIÈRE LAISSANT PEU DE MARGE DE MANŒUVRE ............................................................................................................... 14 1.2.1 Un cycle de gestion déséquilibré du fait de l’augmentation des charges de personnel ......................................................................................................................... 15 1.2.2 Un cycle d’investissement caractérisé par des dépenses importantes et un accroissement du niveau d’endettement ......................................................................... 21 1.2.3 Un cycle de trésorerie révélateur de contraintes financières de plus en plus fortes ........ 23 2 LE PERSONNEL ................................................................................................................ 24 2.1 L’AUGMENTATION DES EFFECTIFS ..................................................................... 24 2.1.1 L’évolution à la baisse de l’effectif des agents titulaires masque en fait la création de postes supplémentaires ............................................................................................... 25 2.1.2 L’envol de l’effectif des agents non titulaires................................................................. 26 2.1.3 À périmètre constant, un effectif total en très forte augmentation .................................. 27 2.1.4 Le cas de 14 recrutements décidés sans mesure de publicité préalable .......................... 31 2.2 L’INFLATION DE LA MASSE SALARIALE ........................................................... 32 2.2.1 Une forte progression des indemnités versées aux agents titulaires et des dépenses consacrées à la rémunération du personnel non titulaire ................................................ 33 2.2.2 Les conséquences indirectes de l’augmentation des effectifs et des rémunérations ....... 38 2.3 UNE ACTIVITÉ LIMITÉE .......................................................................................... 39 2.3.1 Une minoration de la durée annuelle de travail .............................................................. 39 2.3.2 Le dispositif de la journée de solidarité partiellement mis en œuvre .............................. 40 2.3.3 Des jours de congés en surnombre ................................................................................. 41 2.3.4 Un niveau élevé d’absentéisme pour raisons de santé .................................................... 42 2.3.5 Un amoindrissement de l’activité équivalant à 71 emplois ............................................ 42 3 L’INVESTISSEMENT ........................................................................................................ 79 3.1 UN ENGAGEMENT EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ............... 79 3.2 UNE ABSENCE DE SUIVI DU PPI ............................................................................ 84 3.3 LA GESTATION DES GRANDS PROJETS .............................................................. 88 3.3.1 Un rallongement des délais rarement évitable, pratiquement jamais évité ..................... 89 3.3.2 La décomposition des coûts des projets met en évidence un ensemble de surcoûts ....... 96 3.3.3 L’Aldilonda, une surenchère inquiétante ...................................................................... 101 3.3.4 Le projet de l’Ondina cumule l’ensemble des dysfonctionnements constatés .............. 108 3.4 LE SUIVI DE L’UTILISATION DES ÉQUIPEMENTS........................................... 111 Rapport d’observations provisoires de la chambre régionale des comptes de Corse La commune de Bastia. Exercices 2012 et suivants Document provisoire et confidentiel en cours de contradiction 4 3.4.1 La question de la fréquentation de l’Alb’Oru ............................................................... 111 3.4.2 Les économies d’énergie engendrées par la rénovation thermique de l’hôtel de ville . 115 ANNEXES ............................................................................................................................. 117 Rapport d’observations provisoires de la chambre régionale des comptes de Corse La commune de Bastia. Exercices 2012 et suivants Document provisoire et confidentiel en cours de contradiction 5 SYNTHÈSE Contrainte sur son aire géographique entre mer et montagne, Bastia, deuxième ville la plus peuplée de Corse après Ajaccio, est confrontée à des enjeux socio-économiques majeurs. Depuis plusieurs années, la commune voit sa population vieillir et se paupériser. De façon stratégique, elle parvient régulièrement à mobiliser les dispositifs nationaux en faveur du développement social et urbain. Entre 2012 et 2019, l’évolution de la situation financière est marquée d’une part, par la hausse notable des charges de gestion, particulièrement sous l’effet des dépenses de personnel, d’autre part, par la progression des recettes fiscales et les moyens supplémentaires alloués par l’État et la collectivité de Corse. Une sur-mobilisation d’emprunts en 2015, le faible montant des dépenses d’investissement en 2016 et 2017 et la permanence d’un encours de dettes fournisseurs très important ont permis d’afficher une trésorerie élevée entre 2015 et 2018. L’effondrement de cette dernière en 2019 révèle les très fortes contraintes qui pèsent désormais sur les finances de la commune. En effet, en 2019, la capacité d’autofinancement (CAF) a nettement diminué et le fonds de roulement a été ramené à un montant particulièrement réduit. Le niveau élevé d’endettement obère toute velléité de recourir de façon importante à ce mode de financement. Dans ces conditions, la question de la soutenabilité financière à très court terme de la politique budgétaire doit être posée, la poursuite de la hausse des charges de personnel et le maintien d’un niveau élevé d’investissement n’apparaissant plus compatibles. Dans la mesure où une diminution de la masse salariale ne pourra toutefois être acquise dans le temps que de façon progressive, c’est en premier lieu la baisse des investissements qui devrait constituer la variable d’ajustement garantissant le maintien des équilibres financiers. Entre le 1er janvier 2012 et le 31 décembre 2019, l’effectif total (agents titulaires et non titulaires) s’est accru de 57, passant de 670 à 727 emplois. Toutefois ce chiffre ne reflète pas la véritable ampleur des recrutements car, dans le même temps, 79 agents communaux ont été transférés, et leur financement supporté par d’autres budgets. À périmètre constant, ce sont donc 136 emplois qui ont été créés, soit 17 postes supplémentaires en moyenne chaque année. Le recrutement de titulaires est principalement intervenu entre 2012 et 2014 tandis que celui des agents non titulaires s’est opéré à partir de 2015. Le redéploiement d’effectifs, pour faire face aux besoins nouveaux liés à la création de structures et de services ou aux besoins supplémentaires des services existants, a été mis en œuvre à une seule occasion et a concerné un nombre très réduit d’agents. La hausse constante de la masse salariale, passée de 25,1 M€1 en 2012 à 31,6 M€ en 2019 (+ 6,5 M€) s’explique par ces recrutements massifs mais également par la majoration du régime indemnitaire alloué aux agents titulaires. En outre, les transferts d’agents communaux auraient dû engendrer une économie de 1,2 M€ qui n’a pas été réalisée car les crédits dégagés ont servi à des dépenses nouvelles ou supplémentaires de personnel. L’accroissement réel de la masse salariale peut donc être estimé à 7,7 M€, soit près d’un tiers de plus en 2019 qu’en 2012. 1 M€ : million d’euros. Rapport d’observations provisoires de la chambre régionale des comptes de Corse La commune de Bastia. Exercices 2012 et suivants Document provisoire et confidentiel en cours de contradiction 6 Cette inflation des dépenses de personnel contraste avec l’activité des agents communaux notoirement amoindrie du fait d’un régime très favorable instauré dans le cadre de la réforme sur l’aménagement et la réduction du temps de travail (ARTT), de la mise en œuvre partielle du dispositif de la journée de solidarité et d’un nombre majoré de congés. Conjuguée à l’absentéisme pour raisons de santé, cette réduction d’activité représente 71 emplois. Le non-remplacement des départs en retraite et la réduction en volume des personnels sous contrat, conjugués à la poursuite des efforts pour faire décroître l’absentéisme, pourraient redonner des marges de manœuvre financières, surtout si cela s’accompagnait d’une meilleure identification des besoins des services en personnel, immédiats et à venir, afin d’y répondre prioritairement par des redéploiements internes plutôt que par le recours systématique à des recrutements externes. La commune s’est dotée en 2016 d’un plan pluriannuel d’investissement (PPI) d’une capacité d’engagement de 90 M€ sur la période 2016-2020 ; à aucun moment le conseil municipal n’a été tenu informé de son avancement. Ce PPI souffre par ailleurs d’une certaine incomplétude. Par exemple, les préconisations contenues dans les nombreuses études diligentées en faveur du développement durable, à l’instar des diagnostics énergétiques des bâtiments municipaux devraient déboucher sur une inscription au PPI. Cette absence de transparence et de vision d’ensemble est regrettable particulièrement lorsqu’il est demandé à l’assemblée délibérante de se prononcer sur les options de financement du cycle d’investissement. Le contrôle des grands projets de la ville a mis en évidence des difficultés récurrentes comme les retards et les surcoûts des chantiers. Si les phénomènes météorologiques peuvent avoir leur part de responsabilité dans l’allongement de la durée des travaux, ils sont en principe anticipés dans les calendriers d’exécution. Les travaux imprévus résultent bien souvent de carences dans la préparation ou d’une insuffisance des études. Les demandes de travaux supplémentaires débouchent sur des avenants qui peuvent mettre en péril l’équilibre des plans de financement initiaux. Rapport d’observations provisoires de la chambre régionale des comptes de Corse La commune de Bastia. Exercices 2012 et suivants Document provisoire et confidentiel en cours de contradiction 7 RECOMMANDATIONS Recommandation n° 1 : Engager, en relation avec le comptable, un travail de recensement des immobilisations et des amortissements constitués afin de compléter l’inventaire des biens ainsi que l’état de l’actif. Page 11 Recommandation n° 2 : Se conformer à la règlementation en finalisant le transfert aux comptes d’imputation définitifs des immobilisations en cours achevées et, pour celles qui seraient concernées par cette procédure, en uploads/Finance/ rapport-de-la-chambre-regionale-des-comptes.pdf