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n°- 008368-01 mars 2013 Évaluation de l’emploi des contrats de conception-réali

n°- 008368-01 mars 2013 Évaluation de l’emploi des contrats de conception-réalisation pour la construction de logements locatifs aidés par l’État CONSEIL GÉNÉRAL DE L'ENVIRONNEMENT ET DU DÉVELOPPEMENT DURABLE Rapport n° : 008368-01 Evaluation de l'emploi des contrats de conception-réalisation pour la construction de logements locatifs aidés par l'État établi par Georges DEBIESSE Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts Marianne LEBLANC-LAUGIER Inspecteur général de l'administration du développement durable mars 2013 Fiche qualité La mission du CGEDD qui a donné lieu à la rédaction du présent rapport a été conduite conformément au dispositif qualité du Conseil(1). Rapport CGEDD n° 008368-01 Date du rapport : mars 2013 Titre : Evaluation de l'emploi des contrats de conception-réalisation pour la construction de logements locatifs aidés par l'État Commanditaire : DGALN/DHUP Date de la commande : 17 avril 2012 Lettre de mission : 14 juin 2012 Auteurs du rapport : Georges DEBIESSE Marianne LEBLANC-LAUGIER Coordonnateur : Georges DEBIESSE Superviseur : Marie-Françoise SIMON-ROVETTO, présidente de la 1ère section Nombre de pages du rapport (sans les annexes) : 45 6 47 « Les rapporteurs attestent que l’impartialité d’aucun d’entre eux n’a été mise en cause par des intérêts particuliers ou par des éléments de ses activités passées ou présentes ». (1) Guide méthodologique s’appliquant aux missions confiées au CGEDD http://webissimo.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/007204- 02_guide_methodologique_cgedd_2012_05_04_cle2e6cae.pdf Sommaire Résumé..................................................................................................................................4 Introduction...........................................................................................................................6 1.ELEMENTS DE BILAN ET OBSERVATIONS....................................................................9 1.1.Le contexte et les dispositions en vigueur..................................................................9 1.1.1.La volonté de multiplier les outils à disposition des organismes constructeurs pour développer l'offre de logement locatif à caractère social a conduit à faciliter le recours aux contrats de conception-réalisation............................................9 1.1.2.Le processus de conception-réalisation préserve les missions de maîtrise d’œuvre définies par les décrets d'application de la loi MOP, dans le respect de la loi du 3 janvier 1977 sur l'architecture...................................................................................10 1.1.3.Le temps de l'expérimentation est court.................................................................11 1.2.L’emploi du dispositif par les maîtres d’ouvrages....................................................12 1.2.1.La conception-réalisation est expérimentée par un large panel d'organismes constructeurs (OPH, ESH, EPL, y compris outre-mer) et connaît une forte expansion 12 1.2.2.Des maîtres d'ouvrages enthousiastes, qui sollicitent une prolongation du dispositif .............................................................................................................................13 1.2.3.Les pratiques opérationnelles des maîtres d’ouvrage sont convergentes dans le choix des critères du recours à la procédure, le mode de sélection des groupements consultés et le mode de jugement des offres...................................................................14 1.2.4.Des aménageurs favorables au développement du processus............................15 1.2.5.Les promoteurs immobiliers confirment l'intérêt des groupements d'acteurs, tout en restant sur la réserve.............................................................................................15 1.3.La participation des architectes..................................................................................15 1.3.1.Les architectes qui ont tenté l'expérience sont prêts à recommencer, mais l'accès à la commande est inégal......................................................................................15 1.3.2.Les architectes praticiens de la conception-réalisation attestent des facilités de coopération avec les entreprises......................................................................................16 1.3.3.Les représentants de la profession mettent en garde contre les difficultés du positionnement de l'architecte envers le maître d'ouvrage.............................................16 1.4.La participation des entreprises.................................................................................17 1.4.1.La conception-réalisation n’a pas créé de monopoles au profit des grands groupes................................................................................................................................17 Rapport n°008368-01 Evaluation de l'emploi des contrats de conception-réalisation pour la construction de logements locatifs aidés par l'État Page 1/90 1.4.2.La candidature de groupements d’entreprises, encore rare, commence à apparaître et doit être encouragée....................................................................................17 2.EVALUATION DE L’INTERET ET DE L’EFFICIENCE DU MODE OPERATOIRE...........19 2.1.L’anticipation de l’exécution des travaux peut enrichir la conception du projet....19 2.1.1.L’enrichissement du rôle des acteurs est au rendez-vous....................................19 2.1.2.La rationalisation du projet peut être éprouvée......................................................19 2.1.3.La qualité architecturale est préservée...................................................................21 2.1.4.La constitution des partenariats « architectes - entreprises » reste un challenge pour les architectes............................................................................................................23 2.1.5.Le choix du mandataire et le partage des responsabilités sont deux questions sensibles..............................................................................................................................23 2.2.La balance globale des avantages et des inconvénients est plutôt positive, même si certains aspects restent controversés..........................................................................24 2.2.1.L’ouverture à l’innovation architecturale et technique n’est pas systématique, mais les risques d’un appauvrissement paraissent faibles............................................24 2.2.2.La maîtrise des coûts et des délais : un avantage incontestable..........................28 2.2.2.1.La fin du « Stop-and-go »......................................................................................28 2.2.2.2.L’heureuse surprise de l’absence d’avenants.....................................................29 2.2.2.3.Les autres facteurs d’incertitude : défaillances d’entreprises et respect des délais....................................................................................................................................29 2.2.2.4.Le maître d’ouvrage doit aussi s’astreindre à une stricte discipline.................30 2.2.3.La réduction du délai, fréquemment observée, parfois importante, n’est pas toutefois systématique.......................................................................................................30 2.2.4.La réduction des coûts, controversée, reste probable..........................................32 2.2.4.1.Le montant global des honoraires ne semble pas baisser.................................32 2.2.4.2.La réduction des coûts de construction est probable sans être formellement démontrée............................................................................................................................32 2.2.5.L’impact sur la garantie de performance est a priori plutôt favorable..................35 2.2.6.Les risques d’une moindre durabilité paraissent faibles quand le maître de l’ouvrage est aussi son futur gestionnaire.......................................................................38 2.2.7.La généralisation de la procédure ne serait pas sans risques sur le tissu économique.........................................................................................................................38 Rapport n°008368-01 Evaluation de l'emploi des contrats de conception-réalisation pour la construction de logements locatifs aidés par l'État Page 2/90 2.2.7.1.La généralisation de la conception-réalisation serait gravement préjudiciable aux architectes débutants, ou du moins aux jeunes cabinets........................................38 2.2.7.2.La réduction potentielle du marché des services d’ingénierie est sans doute compensée par la plus grande complexité des ouvrages...............................................39 2.2.7.3.Les économistes de la construction, qu’on pouvait croire menacés, conservent une participation.............................................................................................40 2.2.7.4.Les entreprises de second œuvre s’estiment gravement menacées.................40 3.CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS....................................................................43 3.1.Propositions d’ordre législatif ou réglementaire.......................................................43 3.1.1.Prorogation du dispositif pour cinq ans.................................................................43 3.1.2.Extension éventuelle du dialogue compétitif..........................................................44 3.2.Recommandations complémentaires d’ordre opérationnel.....................................44 Annexes...............................................................................................................................48 Rapport n°008368-01 Evaluation de l'emploi des contrats de conception-réalisation pour la construction de logements locatifs aidés par l'État Page 3/90 Résumé C’est le 31 décembre 2013 que prendra fin la période pendant laquelle les maîtres d’ouvrage du logement social ont été autorisés, par l’article 110 de la loi 2009-323 du 25 mars 2009, à conclure sans justification particulière des marchés dits de « conception-réalisation », englobant dans un même contrat la conception et la réalisation d’un même ouvrage, ou d’un même ensemble d’ouvrages de bâtiment. Cette autorisation, accordée pour une période d’un peu moins de cinq ans, constitue une dérogation à l’un des principes fondateurs de la loi dite « MOP », « relative à l’exercice de la maîtrise d’ouvrage publique et à ses relations avec la maîtrise d’œuvre privée », celui de la séparation de la mission de maîtrise d’œuvre et de la mission d’exécution des travaux. La proximité de cette échéance a conduit la DGALN (DHUP) à saisir le CGEDD d’une mission d’évaluation de l’application de cette dérogation. Il s’agissait d’en apprécier l’ampleur, d’identifier les éventuelles entraves à sa mise en œuvre, d’évaluer les avantages et les inconvénients de ce type de contrats, et finalement de formuler une recommandation sur l’éventuelle prorogation de la mesure au-delà du 31 décembre 2013. L’équipe de mission a pu constater que, malgré la brièveté de la période impartie, la conception-réalisation a d’ores et déjà été expérimentée par un bon nombre d’organismes constructeurs, de toutes tailles, de tous statuts et de toutes régions, outre-mer compris. C’est en effet plus de 90 opérations, représentant plus de 5.800 logements, qui ont pu être engagées en trois ans, de 2010 à 2012, soit 2 % minimum des 100.000 logements sociaux financés chaque année. L’expérimentation a donc revêtu un résultat significatif, mais surtout, elle a débouché pour ses acteurs sur l’engagement d’une véritable dynamique : la mission a recueilli les témoignages de maîtres d’ouvrage qui ont pratiqué la conception-réalisation et font part d’un réel enthousiasme, se prononçant clairement pour la prolongation du dispositif. Des pionniers tels que, en Île-de-France, le groupe Immobilière 3F ou France Habitation annoncent que la part de leur production réalisée selon cette procédure a dépassé 20 % et pourrait atteindre 40 %, sans toutefois excéder ce chiffre (I3F). Un tel succès n’aurait pas été possible sans l’adhésion d’un nombre suffisant d’entreprises et d’architectes, prêts à s’allier pour former les groupements candidats aux appels d’offres lancés par les maîtres d’ouvrage. La réglementation impose en effet l’agrément d’un nombre minimal de cinq groupements candidats. Ce nombre de cinq n’étant pas toujours atteint – loin s’en faut – dans les appels d’offres « travaux » de la procédure traditionnelle, on pouvait craindre qu’il ne le soit que difficilement en conception-réalisation. Or il apparaît que le nombre de groupements candidats a même pu atteindre la vingtaine à plusieurs reprises. Des architectes acceptent donc de s’investir dans ce type de marchés. Leurs instances représentatives (Conseil national de l’Ordre et Union nationale des syndicats français d'architectes) ne s’en étonnent guère, et admettent que les conditions d’exercice de leur mission sont assez confortables, ce qui explique qu’ils sont en général prêts à renouveler l’expérience. Ce même nombre de groupements candidats témoigne également de l’attrait de la procédure auprès des entreprises de travaux, et pas seulement auprès des grands groupes. De nombreuses entreprises moyennes, voire petites, participent, et souvent avec succès, aux appels d’offres. Les appels d’offres sont d’ailleurs ouverts, s’agissant de la composante « travaux », aux groupements conjoints d’entreprises, et non aux seules entreprises générales, grandes ou petites. Certes, la mission n’a pu trouver encore un marché attribué à un tel groupement, mais elle a eu connaissance, dans différentes régions, de plusieurs candidatures « pertinentes » de groupements, et surtout des efforts des maîtres d’ouvrage pour les encourager. Rapport n°008368-01 Evaluation de l'emploi des contrats de conception-réalisation pour la construction de logements locatifs aidés par l'État Page 4/90 Ce constat notable ne dispensait certes pas l’équipe de mission de conduire, en liaison étroite avec tous les acteurs, une réflexion approfondie sur les divers avantages uploads/Ingenierie_Lourd/ 008368-01-rapport.pdf