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Partenariats public-privé dans le secteur des infrastructures Jeffrey Delmon Gu

Partenariats public-privé dans le secteur des infrastructures Jeffrey Delmon Guide pratique à l’intention des décideurs publics Partenariats public- privé dans le secteur des infrastructures Guide pratique à l’intention des décideurs publics Partenariats public- privé dans le secteur des infrastructures Guide pratique à l’intention des décideurs publics Par Jeffrey Delmon Imprimé et relié aux USA. Tous droits réservés. Aucune partie de la présente publication ne peut être reproduite ou transmise sous aucune forme, ni par aucun moyen, ni ne peut être mise en mémoire dans aucun système de documentation, sans autorisation écrite préalable. Toute demande d’autorisation relative à d’autres formes d’utilisation des documents protégés par droits d’auteur, y compris l’autorisation de reprodu ire des extraits dans d’autres œuvres publiées, doit être soumise à l’auteur. L’auteur et la source doivent être expressément mentionnés. © Jeffrey Delmon 2010 TABLES DES MATIÈRES REMERCIEMENTS i PRÉSENTATION DE L’AUTEUR iii 1. INTRODUCTION 1 1.1 Principes fondamentaux des PPP 5 1.2 Climat de l’investissement en matière de PPP 17 2. LA SÉLECTION ET LA PRÉPARATION DES PROJETS 27 2.1 Identification de projets stratégiques de PPP 28 2.2 Préparation du projet 34 3. LE FINANCEMENT DES PPP ET LES PRINCIPES FONDAMENTAUX DU FINANCEMENT DE PROJETS 43 3.1 Sources de financement 47 3.2 Financement de projet 49 3.3 Ce que peuvent les pouvoirs publics pour améliorer le climat financier 55 4. LA RÉPARTITION DU RISQUE 65 4.1 Risque politique 67 4.2 Risque juridique et réglementaire 68 4.3 Risque d’achèvement 69 4.4 Risque de performance 70 4.5 Risque d’exploitation 71 4.6 Risque financier 72 4.7 Risque de change 73 4.8 Risque d’utilisation 73 4.9 Risque environnemental et social 75 4.10 Répartition et atténuation des risques 76 5. LA STRUCTURE CONTRACTUELLE 79 5.1 Contrat de concession 81 5.2 Contrat d’achat de la production 83 5.3 Contrat de fourniture d’intrants 86 5.4 Contrat de construction 88 5.5 Contrat d’exploitation et d’entretien (E&E) 91 5.6 Contrat de prêt 92 5.7 Mécanismes de couverture 95 5.8 Accords entre créanciers 96 5.9 Mécanismes d’assurance 97 5.10 Contrats de garantie et de renforcement de crédit 98 5.11 Soutien des promoteurs 100 5.12 Conventions d’actionnaires 100 5.13 Autres questions contractuelles clés 101 6. LA MISE EN ŒUVRE DU PROJET 103 6.1 Manuel opérationnel 105 6.2 Équipe de gestion 106 6.3 Réglementation 106 6.4 Refinancement 107 6.5 Renégociations 108 6.6 Expiration, résiliation et transfert 109 7. CARACTÉRISTIQUES SPÉCIFIQUES DES PPP DANS DIVERS SECTEURS 111 7.1 Transports 111 7.2 Réseaux de télécommunications et d’interconnexion à fibres optiques 114 7.3 Production d’énergie électrique 116 7.4 Distribution d’eau et d’assainissement au détail 119 8. CRISES FINANCIÈRES ET ÉCONOMIQUES 123 8.1 Répercussions des crises 125 8.2 Qu’est-il possible de faire ? 128 SYNTHÈSE DES PRINCIPAUX MESSAGES À L’INTENTION DES DÉCIDEURS 135 GLOSSAIRE 141 LECTURES CONSEILLÉES 153 i REMERCIEMENTS Je voudrais remercier le Fonds de conseil en infrastructure publique-privée (PPIAF)1 pour l’amabilité et le soutien dont il a fait preuve afin que le présent ouvrage, ainsi que la version russe, soient diffusés auprès des personnes aux quelles il pourrait être le plus utile, ainsi que Cambridge University Press pour le soutien accordé à la version anglaise du présent ouvrage qui devrait être publié en 2011. Je remercie aussi mes collègues de la Banque mondiale, qui ont contribué à la révision de certaines parties du livre, en particulier Mark Moseley, Joel Kolker et Will Dachs, pairs examinateurs, Vickram Cut taree, Yuriy Myroshnychenko, Paul Noumba Um et Victoria Rigby Del mon ; et également Amit Burman pour son savoir-faire éditorial et Chalida Chararnsuk pour sa contribution à l’esthétique du projet. À Vicky, Alex et Natasha. Les résultats, interprétations et conclusions qui figurent dans le présent ouvrage sont ceux de l’auteur et ne peuvent en aucun cas être attribués à la Banque mondiale ou au PPIAF, ni aux organisations qui leur sont affiliées, ni aux membres du Conseil des administrateurs ou aux pays qu’ils représen tent. Le présent texte ne constitue pas un avis juridique et ne se substitue pas aux avis de juristes compétents (il est conseillé aux lecteurs de se les procurer) lorsqu’il traite de quelle question que ce soit. 1. Le PPIAF est un fonds financé par des bailleurs de fonds multilatéraux et offre des dons d’assistance technique visant à aider les pays en développement à améliorer la qualité de leurs infrastructures grâce à la participation du secteur privé — www.ppiaf.org ii iii PRÉSENTATION DE L’AUTEUR À la Banque mondiale, Jeff Delmon apporte son expertise de conseil sur la participation du secteur privé dans le secteur des infrastructures sous l’angle des transactions, des financements et des politiques de décisions. Avant de se joindre à la Banque mondiale, Jeff a passé 11 ans à Paris et à Londres où il donnait des avis sur le financement des infrastructures et des projets dans les pays développés et en développement au sein des cabinets d’avocats Allen & Overy et Freshfields ; il a effectué en outre un détachement auprès du ministère britannique du développement international. Il a enseigné dans le cadre de plusieurs programmes d’études supérieures, y compris à Oxford, à Georgetown, au King’s College de Londres et à l’université nationale de Singapour, sur les investissements et les financements privés dans le secteur des infrastructures. Parmi ses ouvrages récents figurent les titres suivants : Private Sector Investment in Infrastructure: Project finance, PPP projects and risk (2e éd., 2009), Project Finance, BOT Projects and Risk, (2005), Water Projects: A commercial and contractual guide (2001) et BOO/BOT Projects: A commercial and contractual guide (2000). Jeff est membre du barreau de Californie et du barreau d’Angleterre et du Pays de Galles. Il est titulaire d’un doctorat en droit du King’s College de Londres et d’un diplôme d’études approfondies (LLM) en droit international de l’université de Paris II, ainsi que d’une maîtrise en études internationales et d’un Juris Doctor (doctorat d’exercice) de l’université de Denver. iv 1 1. INTRODUCTION Une infrastructure de mauvaise qualité entrave la croissance économique des pays ainsi que la compétitivité internationale2. Les insuffisances des infrastructures sont aussi une cause majeure de perte de qualité de vie, de maladies et de décès3. Les projets d’infrastructure résultent en un rende ment social élevé ; les études indiquent que la croissance engendrée par les investissements en infrastructures est favorable aux pauvres : propor tionnellement, la hausse du niveau de revenu des pauvres est supérieure à l’augmentation générale des revenus4. Pourtant, alors que le secteur public fournit la vaste majorité du financement des services d’infrastructure, les investissements n’ont pas été à la hauteur de la demande et les autorités pu- bliques cherchent des méthodes permettant d’améliorer l’efficacité de la pres tation de services d’infrastructure5. Les partenariats public-privé (PPP) sont un des outils dont les décideurs disposent pour favoriser l’accroissement des investissements dans les services d’infrastructure et améliorer leur efficience. 2. « Infrastructure at the Crossroads: Lessons learned from 20 years of World Bank ex- perience », Banque mondiale (2006) ; « Infrastructure and the World Bank: A progress report », Banque mondiale (2005). 3. Willoughby, «Infrastructure and the Millennium Development Goals », 2 octobre 2004. Pour une analyse plus approfondie de l’importance de l’infrastructure pour la croissance économique, la cohésion sociale, la qualité de vie, l’éducation, la santé, le développement social, la gestion de l’environnement, la mobilisation de l’investissement privé et la création d’emplois, veuillez consulter le site www.worldbank.org. 4. Calderón et Servén, « The Effects of Infrastructure Development on Growth and Income Distribution », document de travail consacré à la recherche sur les politiques, Banque mon diale (2004). 5. « Sustainable Infrastructure Action Plan FY 09-11 », Banque mondiale (2008). Partenariats public-privé dans le secteur des infrastructures 2 Terminologie L’acronyme PPP est utilisé dans son sens le plus large, à savoir toute relation contractuelle ou juridique entre des entités publiques et privées visant à améliorer et/ou accroître des services d’infrastructure, à l’exception des marchés de travaux publics. L’expression « pouvoirs publics » désigne le niveau de l’administration publique responsable des processus de réforme : autorités nationales, régionales ou municipales. Par souci de commodité, les deux parties au contrat de projet principal sont désignées par le terme « concédant » en ce qui concerne le secteur public et l’expression « société du projet » s’agissant du secteur privé. L’approche des PPP en matière de prestation de services d’infrastructure est radicalement différente du système traditionnel des marchés publics, ce qui crée d’ailleurs un certain nombre de défis. Le présent ouvrage est un guide pratique des PPP destiné en particulier aux décideurs et aux stratégistes qui ont besoin de bien comprendre les grandes questions relatives à l’élaboration et au financement de PPP. L’accent est particulièrement mis sur la nécessité de procéder à une préparation de qualité et à une mise en œuvre réfléchie. • Les projets de PPP sont souvent formulés à la hâte, avec peu de moyens financiers ou d’aide technique. C’est une grave erreur. Une solide étude de faisabilité, réalisée par des experts en PPP et centrée sur tous les aspects de la viabilité du projet (notamment l’optimisation des ressources — voir encadré 2.1) est un outil irremplaçable. • Les uploads/Ingenierie_Lourd/ delmon-pppsecteurinfrastructures-french.pdf