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Montréal Mai 2006 © 2006 Roger Miller, Joanne Castonguay. Tous droits réservés.

Montréal Mai 2006 © 2006 Roger Miller, Joanne Castonguay. Tous droits réservés. All rights reserved. Reproduction partielle permise avec citation du document source, incluant la notice ©. Short sections may be quoted without explicit permission, if full credit, including © notice, is given to the source Rapport de projet Project report 2006RP-17 La gouvernance des grands projets d’infrastructure publique La gestion des risques Roger Miller, Joanne Castonguay Ce rapport a été réalisé dans la cadre d’un projet avec le Conseil du trésor CIRANO Le CIRANO est un organisme sans but lucratif constitué en vertu de la Loi des compagnies du Québec. Le financement de son infrastructure et de ses activités de recherche provient des cotisations de ses organisations- membres, d’une subvention d’infrastructure du Ministère du Développement économique et régional et de la Recherche, de même que des subventions et mandats obtenus par ses équipes de recherche. CIRANO is a private non-profit organization incorporated under the Québec Companies Act. Its infrastructure and research activities are funded through fees paid by member organizations, an infrastructure grant from the Ministère du Développement économique et régional et de la Recherche, and grants and research mandates obtained by its research teams. Les partenaires du CIRANO Partenaire majeur Ministère du Développement économique, de l’Innovation et de l’Exportation Partenaires corporatifs Alcan inc. Banque de développement du Canada Banque du Canada Banque Laurentienne du Canada Banque Nationale du Canada Banque Royale du Canada Bell Canada BMO Groupe financier Bombardier Bourse de Montréal Caisse de dépôt et placement du Québec Fédération des caisses Desjardins du Québec Gaz de France Gaz Métro Hydro-Québec Industrie Canada Investissements PSP Ministère des Finances du Québec Pratt & Whitney Canada Raymond Chabot Grant Thornton Ville de Montréal Partenaires universitaires École Polytechnique de Montréal HEC Montréal McGill University Université Concordia Université de Montréal Université de Sherbrooke Université du Québec Université du Québec à Montréal Université Laval Le CIRANO collabore avec de nombreux centres et chaires de recherche universitaires dont on peut consulter la liste sur son site web. ISSN 1499-8610 (Version imprimée) / ISSN 1499-8629 (Version en ligne) La gouvernance des grands projets d’infrastructure publique La gestion des risques Roger Miller*, Joanne Castonguay† Sommaire Au Québec, plusieurs grandes infrastructures publiques sont dans un état de désuétude avancée et doivent être remplacées ou mises à jour, et ce, dans un contexte de rareté des fonds publics. Parmi celles qui ont fait l’objet de décisions récemment ou devront le faire à court terme, notons les deux grands hôpitaux de Montréal, le réseau routier à maints endroits, le réseau d’aqueduc de la métropole. Or, les grands projets publics de construction, au Québec et ailleurs dans le monde, connaissent souvent d’importants dépassements de coûts et d’échéanciers et font l’objet de toutes les spéculations qui accompagnent ce genre de problème. L’examen de la performance des grands projets d’infrastructure publique révèle que « l’approche conventionnelle de développement et d’évaluation des grands projets comporte des lacunes importantes‡ » en ce qui a trait à la planification, aux considérations environnementales, aux analyses de risques et à la défense des intérêts des parties affectées. Une observation partagée par d’autres chercheurs, notamment par Roger Miller et son équipe dans le cadre du projet de recherche IMEC (International Program on the Management of Engineering and Construction) §. Partout dans le monde, ce constat, combiné à d’autres grandes tendances telles que la concurrence entre les pays, les crises de finances publiques et l’évolution rapide des technologies, a favorisé la transformation en cours des institutions et des mécanismes de gouvernance dans lesquels s’inscrivent dorénavant les grands projets d’infrastructure publique. C’est ce même constat qui a motivé le Secrétariat du Conseil du trésor à remettre en question les mécanismes de gouvernance des grands projets d’infrastructure publique du Québec. La transformation souhaitée de nos institutions a pour objectif de maximiser la valeur pour la société des investissements gouvernementaux en infrastructures. * École polytechnique. † CIRANO, joanne.castonguay@cirano.qc.ca. ‡ Flyvberg et al. (2003). Megaprojects and Risk: an anatomy of ambition. Cambridge University (traduction). § Le programme de recherche IMEC est un partenariat international de recherche industrie gouvernement-université qui a été conduit durant la période 1995-1998. Un échantillon de soixante grands projets d’ingénierie récents à l’échelle mondiale a servi de base aux travaux d’IMEC, soit une étude comparative approfondie des pratiques de conceptualisation stratégique, de financement, de gestion du risque et d’exécution de projet. C’est dans le cadre de cette démarche que s’est inscrit le projet de recherche pour le développement d’un cadre de gouvernance des projets d’infrastructure publique mené par l’équipe de recherche du CIRANO. Ce document porte sur la gestion des risques dans un contexte de grands projets d’infrastructure publique. Il s’inscrit dans une suite de documents préparés par l’équipe de recherche pour appuyer la prise de décision du gouvernement du Québec en ce qui concerne les projets d’infrastructure publique. La série complète compte huit documents sur des sujets ayant été identifiés comme des facteurs critiques de performance des projets, soit les suivants : 1. Le Bureau des grandes infrastructures publiques (BGIP) 2. La gestion de portefeuille 3. Le processus de révision de la qualité 4. Le démarrage des grands projets publics : éléments de réflexion 5. Le rôle du donneur d’ouvrage 6. La gestion des risques 7. La gestion des enjeux sociopolitiques 8. L’évaluation de projets III T Ta ab bl le e d de es s m ma at ti iè èr re es s PRÉAMBULE............................................................................................................ I INTRODUCTION ...................................................................................................... 1 La qualité de la gouvernance ou maîtrise d’ouvrage stratégique ...................... 2 La qualité de la conceptualisation du projet ...................................................... 4 L’ancrage institutionnel..................................................................................... 5 L’accroissement des coûts de la maîtrise d’ouvrage stratégique vs la rentabilité.......................................................................................................... 6 Les stratégies face au risque .............................................................................. 6 1. L’IDENTIFICATION ET LA GESTION DES RISQUES................................................. 7 1.1 Définitions et catégories de risques............................................................. 7 1.2 Les types de risques..................................................................................... 8 1.3 Les caractéristiques des risques de projets ................................................ 10 1.4 Le coût du risque ....................................................................................... 12 1.5 La gestion stratégique du risque................................................................ 14 2. MECANISMES POUR BATIR UN SYSTEME STRATEGIQUE : GOUVERNABILITE DES PROJETS............................................................................................................ 18 2.1 Identifier et comprendre les risques anticipés ........................................... 18 2.2 Faire face aux événements imprévisibles .................................................. 21 3. LES ALLIANCES ET PARTENARIATS................................................................... 27 3.1 Caractéristiques des différents types d’organisation ................................. 28 4. LES STRATÉGIES FINANCIÈRES DANS L’ALLOCATION DU RISQUE...................... 35 4.1 L’allocation directe et indirecte du risque ................................................. 35 4.2 L’architecture financière............................................................................ 36 5. LES CONTRATS................................................................................................. 43 5.1 Les types de contrats.................................................................................. 43 5.2 Les principaux obstacles des ententes contractuelles................................ 46 5.3 Caractéristiques des transactions et critères de sélection des formes de gouvernance ................................................................................................... 47 Table des matières IV 5.4 Des contrats imparfaits pour la gestion de projet ...................................... 50 BIBLIOGRAPHIE.................................................................................................... 53 1 I In nt tr ro od du uc ct ti io on n3 Les grands projets d’ingénierie sont des aventures à haut risque. En effet, l’analyse d’IMEC démontre que près de 40 % des projets se terminent en catastrophes ou en échecs pour les commanditaires initiaux et les financiers. Mais, en dépit des échecs fréquents, les projets sont gérables. La complexité et les risques ne condamnent pas les projets à l'échec. Le risque peut être technique, financier, sociopolitique, réglementaire, commercial, politique et/ou organisationnel. Ces risques peuvent être surmontés par les donneurs d’ouvrages avertis, grâce à des exercices de résolution de problèmes conjoints et une volonté d’innover. Ces mêmes donneurs d’ouvrage peuvent, malgré la nature risquée, complexe et dérangeante des projets, mener ceux-ci à terme et atteindre une performance élevée. Un projet est avant tout une construction sociale qui, si elle est bien faite, mène à une construction technique viable et crée un cadre institutionnel enrichissant pour les projets subséquents. La turbulence exogène et endogène, loin d’être un phénomène d’exception, est courante. Une majorité de projets, en raison de la qualité de leur structure spécifique de gouverne, résiste bien à la turbulence. La récupération des erreurs est ainsi possible. Les projets qui échouent sont ceux dont la structure de gouverne ne résiste pas aux chocs. Dans les projets mal définis, les crises exogènes et endogènes créent des conditions d’aggravation et de dégénérescence qui ne peuvent être résorbées par le cadre institutionnel ou par les actions du commanditaire. La récupération devient impossible. IMEC a, grâce à sa recherche, identifié les facteurs « lourds » permettant (i) de prédire la performance des projets et (ii) de distinguer clairement ce qui conduit à un échec ou à un succès, et ce, dans 85 % des cas. Ces facteurs sont stratégiques et structurants : il ne s’agit pas d’actions réductrices comme les types de contrat ou les moyens de compensation. IMEC les a regroupés et définis en termes de (i) qualité de la gouverne ou maîtrise d’ouvrage stratégique, (ii) qualité de la conceptualisation en amont du projet et (iii) ancrage institutionnel. 3 Ce texte d’introduction à la gestion du risque a été tiré d’un résumé des principaux résultats d’IMEC, préparé par Roger Miller et Pascale Michaud en 2001. Introduction 2 L LA A Q QU UA AL LI IT TÉ É D DE E L LA A G GO OU UV VE ER uploads/Ingenierie_Lourd/ la-gouvernance-des-grands-projets.pdf