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Agence Française de Développement Département de la Recherche La contractualisa

Agence Française de Développement Département de la Recherche La contractualisation : une clé pour la gestion durable des services essentiels © AFD 2008 Rapport du groupe de travail « Gestion contractuelle des services essentiels » du comité pour la Charte des services essentiels de l’Institut de la gestion déléguée coordonné par Jean-Marie Tétart et Cédric Le Bris Contact : Aymeric Blanc, AFD La contractualisation : une clé pour la gestion durable des services essentiels © AFD 2008 2 Avertissement Les analyses et conclusions de ce document sont formulées sous la responsabilité de ses auteurs. Elles ne reflètent pas nécessairement le point de vue officiel de l’Agence Française de Développement ou des institutions partenaires. Directeur de la publication : Jean-Michel SEVERINO Directeur de la rédaction : Robert PECCOUD © AFD 2008 La contractualisation : une clé pour la gestion durable des services essentiels 3 Sommaire PRÉFACE ...............................................................................................................9 LE GROUPE DE TRAVAIL...................................................................................13 ESSAI DE DÉFINITION DE LA NOTION DE CONTRACTUALISATION POUR LES SERVICES PUBLICS DANS LES PAYS EN DÉVELOPPEMENT ET ÉMERGENTS.......................................................................................................15 1. Exploration autour et au cœur de la contractualisation ................................17 2. Proposition de caractérisation de la contractualisation ................................24 PREMIÈRE PARTIE : UN CADRE CONTEXTUALISÉ ET PARTAGÉ PAR TOUS LES ACTEURS POUR CONTRACTUALISER ....................................................27 LA CONTRACTUALISATION : UN PROCESSUS POLITIQUE DE VISION PARTAGÉE ET FONDATRICE DE NOUVEAUX PARTENARIATS .....................29 1. L’accès aux services de base : une responsabilité exigeant l’implication de tous les acteurs du secteur ....................................................................31 2. La contractualisation comme dynamique de coproduction des services pour tous ................................................................................32 3. Les chartes de services publics locaux : des effets positifs à plusieurs niveaux..........................................................33 L’ACCÈS AUX SERVICES DE BASE, UNE QUESTION DE GOUVERNANCE ÉQUILIBRÉE........................................................................................................37 UNE APPROCHE SOCIOLOGIQUE ET POLITIQUE DES CONTRATS DE PARTENARIAT PUBLIC-PRIVÉ ..........................................................................41 La contractualisation : une clé pour la gestion durable des services essentiels © AFD 2008 4 Sommaire 1. Malentendus et incompréhensions sur les notions clés du contrat ..............42 2. La culture comme manière spécifique de donner sens aux termes d’un contrat ................................................................................................43 3. Jeux de pouvoir et dimension politique.........................................................47 L’INGÉNIERIE SOCIÉTALE, COMPOSANTE PRÉALABLE DE LA PÉRENNITÉ DES PROJETS DE DÉVELOPPEMENT..............................................................51 1. La mise en œuvre réussie du projet « Alimentation en eau potable » en Haïti........................................................................................................52 2. Analyse des composantes sociétales de la crise .........................................56 3. Conclusions et recommandations ...............................................................59 LE QUADRILOGUE DU TOGO POUR CONSTRUIRE UNE VISION PARTAGÉE DES ENJEUX .......................................................................................................61 1. Le quadrilogue comme instrument du changement.....................................64 2. Une dynamique prometteuse qu’il faut consolider .......................................66 3. Conclusion..................................................................................................69 STRATÉGIES MUNICIPALES CONCERTÉES, UN OUTIL POUR AMÉLIORER L’ACCÈS DE TOUS AUX SERVICES D’EAU POTABLE ET D’ASSAINISSEMENT.....................................................................................71 1. Contexte .....................................................................................................71 2. Définition et objectifs ...................................................................................76 3. Les grandes étapes dans l’élaboration d’une stratégie municipale concertée d’accès à l’eau et à l’assainissement pour tous...........................................77 4. Les enseignements tirés de l’expérience de Dschang au Cameroun ...........78 MÉTROPOLISATION ET GESTION DES SERVICES ESSENTIELS : ENJEUX ET PERSPECTIVES.............................................................................................81 UNE VISION GLOBALE DU TERRITOIRE ÉCONOMIQUE DES SERVICES ESSENTIELS : LE CAS DE LA GESTION DES DÉCHETS MÉNAGERS EN FRANCE...............................................................................................................85 1. Un périmètre étendu pour la contractualisation ...........................................86 2. Le financement de la filière économique des déchets ménagers .................88 3. Conclusion..................................................................................................92 © AFD 2008 La contractualisation : une clé pour la gestion durable des services essentiels 5 Sommaire GOUVERNANCE URBAINE ET GOUVERNANCE DES SERVICES ..................93 1. Une croissance urbaine mondiale d’une ampleur inédite .............................94 2. Gouvernance urbaine, développement urbain durable et fourniture des services essentiels ............................................................95 L’AMÉNAGEMENT DES VILLES ET LES SERVICES ESSENTIELS .................99 1. Une trame urbaine adaptée aux contraintes du site...................................100 2. Un repérage géographique et un enregistrement précis des usagers ........101 3. La planification des services : des choix politiques à mettre en débat........102 4. Comprendre la demande des usagers et préparer la gestion contractuelle...103 5. Conclusion................................................................................................104 SECONDE PARTIE : LE CONTRAT ET SES PROLONGEMENTS COMME CADRE SOUPLE DE RESPONSABILISATION DES ACTEURS......................105 QUEL CONTRACTANT POUR GÉRER LES SERVICES ESSENTIELS ? LES DÉTERMINANTS DU CHOIX DU MODE DE GESTION...........................107 1. Quelle performance attendue pour le service rendu ?................................108 2. Quel mode de gestion pour atteindre ces performances ? ........................110 3. Conclusion : après le choix, la régulation...................................................115 LA CONTRACTUALISATION AVEC LES OPÉRATEURS D’EAU ET D’ASSAINISSEMENT EN AFRIQUE............................................................117 1. La démarche de préparation du programme contractualisation.................118 2. La mise en œuvre du programme de contractualisation ............................122 LA RÉGULATION DE LONG TERME DES PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉ : UNE ÉTHIQUE DE LA RESPONSABILITÉ ? ....................................................125 1. Le partenariat public-privé, facteur de régulation sociale ? ........................126 2. L’opérateur, principal acteur de l’utilité sociale du partenariat public-privé ?..127 DES GAINS ÉCONOMIQUES ET ENVIRONNEMENTAUX PARTAGÉS GRÂCE AU PPP : LE CAS DE LA GESTION DES DÉCHETS À ALEXANDRIE............131 La contractualisation : une clé pour la gestion durable des services essentiels © AFD 2008 6 Sommaire LES PETITS OPÉRATEURS PRIVÉS DE L’APPROVISIONNEMENT EN EAU À MAPUTO............................................................................................................135 1. Un développement spectaculaire du secteur informel................................135 2. Quel accompagnement de la transition institutionnelle pour les opérateurs informels ? ................................................................................................138 3. Une pluralité des solutions contractuelles et une régulation à inventer .......140 APPROCHE ÉCONOMIQUE DE L’ACCÈS DES PLUS PAUVRES AUX SERVICES ESSENTIELS...................................................................................145 1. Apprécier la demande solvable des familles les moins nanties...................146 2. Développer un service public universel......................................................149 3. Partenariat entre opérateur principal et opérateurs de proximité................150 4. Associer les usagers à la gestion des services essentiels ..........................152 ADAPTER L’OFFRE À LA DEMANDE DANS LES PAYS ÉMERGENTS : VERS UNE LOGIQUE DE PROCESSUS ET DE RESPONSABILITÉ SOCIALE PARTAGÉE........................................................................................155 1. Les nombreuses ambiguïtés du contrat et le rôle des parties prenantes....156 2. La problématique spécifique des quartiers pauvres et l’innovation sociale introduite par Aguas Argentinas ................................................................159 3. Le programme « Eau pour tous » ..............................................................162 4. Le programme « Agua más trabajo ».........................................................163 5. La responsabilité sociale de l’entreprise : partager une vision humaniste du service public .......................................................................................165 6. Les services essentiels comme révélateurs de la question sociale argentine .......................................................................................168 7. Des résultats objectifs impressionnants, et pourtant… ..............................171 8. Conclusion : pour une logique de processus contractuel ..........................172 L’ÉLECTRIFICATION RURALE DES PAYS EN DÉVELOPPEMENT : LE CAS DU PROGRAMME « ACCÈS À L’ÉNERGIE ».....................................175 1. Le contexte des zones rurales...................................................................175 2. Définition d’un modèle adapté à ces contextes .........................................176 3. Fonctionnement........................................................................................179 4. Quelles pistes de progrès ouvre l’expérience d’EDF ? ...............................180 5. Conclusion................................................................................................181 © AFD 2008 La contractualisation : une clé pour la gestion durable des services essentiels 7 Sommaire LA GESTION PATRIMONIALE : ORGANISER LES ACTEURS AUTOUR D’UNE VISION À LONG TERME...................................................................................183 1. Concevoir un service durable du point de vue de la gouvernance générale et des services rendus ...............................................................................184 2. Une appréhension technico-économique de l’économie réelle du service .186 3. Conclusion................................................................................................190 LE RÔLE DE LA PARTICIPATION DES USAGERS-CITOYENS DANS LA GESTION DES SERVICES ESSENTIELS .........................................................181 1. Analyse historique.....................................................................................192 2. Rôles attendus de la participation .............................................................194 3. Risques et coûts liés à la participation.......................................................201 L’ÉCLAIRAGE PUBLIC AU SERVICE DU DÉVELOPPEMENT ET DE L’URBANISATION DURABLES : LE CAS DE CITÉLUZ AU BRÉSIL ..............205 1. Les défis de la ville de Fortaleza : croissance urbaine, équilibres sociaux et environnementaux et gestion des questions énergétiques.........................205 2. La politique d’utilité sociale de Citéluz .......................................................207 3. La participation au programme Réluz........................................................209 4. Une gestion technique optimisée ..............................................................210 5. Conclusion................................................................................................212 ANNEXE – GLOSSAIRE DE LA CONTRACTUALISATION..............................215 SIGLES ET ABRÉVIATIONS..............................................................................231 BIBLIOGRAPHIE ...............................................................................................233 . © AFD 2008 La contractualisation : une clé pour la gestion durable des services essentiels 9 Préface Pierre Jacquet, chef économiste de l’AFD Claude Martinand, président de l’Institut de la gestion déléguée Le constat de l’inefficacité des entreprises publiques dans la plupart des pays en développement (PED) et de leur situation financière alarmante a, durant les années 1980, conduit les acteurs du développement à promouvoir une culture marchande en leur sein en vue d’améliorer leur exploitation commerciale. Cette décennie de programmes de réforme des entreprises publiques ayant donné des résultats médiocres, les réformes des années 1990 ont porté sur l’introduction du secteur privé dans les secteurs productifs concurrentiels mais aussi dans les services publics. En effet, l’apport d’un opérateur privé, souvent étranger, par son expérience de gestion, sa maîtrise technique et ses capacités de financement des investissements, était présenté comme le seul moyen d’assainir les finances publiques et d’atteindre des objectifs de service public (raccordement de la population aux réseaux d’infrastructures en particulier). Le concept de « privatisation » ayant une forte charge émotive négative et les États souhaitant conserver leur responsabilité dans ces secteurs, le modèle de « partenariat public privé » (PPP), qui repose sur une logique de communauté d’intérêts et de partage des risques entre les parties, a été alors présenté comme une solution particulièrement adaptée pour faire face aux besoins considérables des pays concernés. Le bilan des premières expériences de PPP dans les PED, bien qu’encore difficile à établir, apparaît cependant décevant : problèmes financiers et politiques, renégociation La contractualisation : une clé pour la gestion durable des services essentiels © AFD 2008 10 Préface des contrats aboutissant dans de nombreux cas à un abandon ou à un non- renouvellement, améliorations de service inférieures à des objectifs souvent trop ambitieux, répartition inégale des bénéficiaires, mauvaise perception par les opinions publiques. Le modèle a aujourd’hui à la fois des difficultés à attirer les opérateurs privés et à convaincre les autorités publiques. Certaines expériences positives incitent pourtant à uploads/Management/ afd-la-contractualisation-gestion-services-essentiels.pdf