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RAPPoRT Rapport pour l’Assemblée nationale Juil. 2019 Médiation accomplie ? Dis

RAPPoRT Rapport pour l’Assemblée nationale Juil. 2019 Médiation accomplie ? Discours et pratiques de la médiation entre citoyens et administrations JUILLET 2019 MÉDIATION ACCOMPLIE ? Discours et pratiques de la médiation entre citoyens et administrations Daniel Agacinski Louise Cadin Rapporteurs FRANCE STRATÉGIE 3 JUILLET 2019 www.strategie.gouv.fr REMERCIEMENTS Ce rapport a été réalisé au cours du premier semestre 2019 à la demande du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale, sur une initiative de Sandrine Mörch, députée de Haute-Garonne, et de Pierre Morel-à-L’Huissier, député de Lozère. Il a été rédigé par Daniel Agacinski, chef de projet, et Louise Cadin, conseillère scientifique, sous la supervision de Gautier Maigne, directeur du département Société et politiques sociales de France Stratégie. Les opinions qui y sont exprimées n’engagent que ses auteurs. Une part importante de la mission a été rendue possible par les échanges nourris avec de nombreux services de médiation (voir en annexe la liste des personnes auditionnées). En particulier, le service de la recevabilité du Défenseur des droits, les équipes du médiateur de la Ville de Paris, du médiateur des ministères économiques et financiers, et du médiateur de la protection sociale des travailleurs indépendants ont transmis des jeux de données non publiques sur les réclamations qu’ils ont reçues, et qui ont permis aux rapporteurs d’effectuer un travail exploratoire sur cette base. Ces données ont été exploitées avec l’appui d’Hugo Botton, chargé d’études à France Stratégie. Le rapport a bénéficié des relectures de Johanna Barasz, Pierre-Yves Cusset, Liora Israël et Emmanuelle Prouet. L’annexe 1 « Des médiations aux médiateurs. Enquête de terrain sur cinq dispositifs de médiation institutionnelle » a été réalisée, dans le cadre de l’OuSciPo (Ouvroir de sciences sociales potentielles) de l’École des hautes études en sciences sociales, par Clothilde Desjeunes, Samuel Fély, Liora Israël, Paul Michaud-Rossignol, Louis Pastor et Arianna Sullivan. Les opinions exprimées dans cette annexe n’engagent là encore que ses auteurs. Cette étude a été financée par un contrat de recherche entre France Stratégie et l’EHESS, préparé par Issam Fartout et Jérôme Malois, et pris en charge par l’Assemblée nationale. Sa réalisation a été permise par l’accueil réservé à l’équipe de recherche par les cinq médiations ayant fait l’objet de l’enquête de terrain : Ville de Paris, Pôle emploi, Caisse nationale des allocations familiales, Caisse nationale d’assurance vieillesse, Éducation nationale et enseignement supérieur. L’ensemble des travaux a été accompagné par Philippe Lamy, chef de la division du secrétariat du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale. Médiation accomplie ? Discours et pratiques de la médiation entre citoyens et administrations FRANCE STRATÉGIE 4 JUILLET 2019 www.strategie.gouv.fr Par une lettre du 31 octobre 2018, le président de l’Assemblée nationale, président du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC), a demandé au Premier ministre de solliciter France Stratégie pour la réalisation de deux études, dont l’une devait porter sur « les dispositifs de médiation entre citoyens et administration (…), un sujet peu étudié qui aurait l’avantage d’aborder les politiques publiques du point de vue des citoyens ». Par son courrier du 29 novembre suivant, le Premier ministre a répondu favorablement à la demande du président de l’Assemblée nationale et l’a informé qu’il saisissait France Stratégie à ce sujet. L’étude a été menée dans le cadre d’un dialogue régulier entre France Stratégie et les parlementaires, Mme Sandrine Mörch et M. Pierre Morel-A-L’Huissier, qui avaient été à l’initiative du projet, et l’équipe du CEC. FRANCE STRATÉGIE 5 JUILLET 2019 www.strategie.gouv.fr AVANT-PROPOS Ce rapport est le premier que France Stratégie réalise à la demande de l’Assemblée nationale. Prévue dès notre création en 2013, cette possibilité n’avait pas encore été utilisée. Elle se concrétise aujourd’hui autour de l’enjeu – essentiel – des relations entre les citoyens et les administrations, et plus particulièrement du rôle des médiateurs dans ces relations. Cette question est logiquement au cœur des préoccupations des parlementaires, soucieux du lien de proximité entre les pouvoirs publics, les services publics et la population. La proximité, l’écoute et un traitement juste de la situation de chacun font en effet partie des promesses fondamentales de la médiation et correspondent aux attentes des Français à l’égard de leurs administrations. Dans les délais rapides souhaités par l’Assemblée nationale, France Stratégie s’est employée à aborder la question de la médiation administrative dans toutes ses dimensions, sans préjugés quant à son efficacité ou sa pertinence. Nous avons pris en compte les évolutions institutionnelles récentes, qui ont découlé de réformes visant à transformer le rapport à l’administration : dématérialisation des services publics, simplification, « droit à l’erreur » pour une plus grande confiance entre les différents acteurs sociaux. Nous nous sommes efforcés de prendre la mesure du changement introduit dans le paysage de la médiation par la transformation, en 2011, du Médiateur de la République en Défenseur des droits. Nous sommes allés voir, sur le terrain, comment se déployaient les dispositifs mis en place dans les ministères, dans les services publics, dans les collectivités locales et dans les organismes de sécurité sociale, pour observer les conditions concrètes de la médiation en actes. Étonnamment, peu d’études avaient auparavant défriché ce sujet. C’est pourquoi, à la demande de l’Assemblée nationale, le travail a d’abord consisté, après avoir analysé les textes applicables, à dresser une cartographie des médiateurs qui ont été Médiation accomplie ? Discours et pratiques de la médiation entre citoyens et administrations FRANCE STRATÉGIE 6 JUILLET 2019 www.strategie.gouv.fr installés au fil de l’histoire et qui sont aujourd’hui disponibles. Il s’agissait ensuite de comprendre les ressorts de la grande hétérogénéité qui les caractérise, et d’en percevoir les effets sur la lisibilité, l’accessibilité et l’efficacité de la médiation. Marqué par des évolutions très récentes, avec d’importantes expérimentations en cours, le paysage de la médiation n’est pas stabilisé. Nous espérons donc que notre rapport pourra utilement éclairer les prochains débats sur l’avenir de ces institutions au service des Français. L’approche retenue par les rapporteurs est résolument pragmatique : au moyen de plus de cinquante auditions conduites à Paris et en Région, et avec l’information apportée par l’étude de terrain menée par l’EHESS, nous nous sommes efforcés de mesurer l’effet de la médiation sur l’accès aux droits, à l’écoute, à la prise en compte de la difficulté spécifique d’une situation. En dépit de l’hétérogénéité des dispositifs, les constats dressés dans le rapport identifient une série de défis communs à l’ensemble des médiateurs. Ils concernent les conditions dans lesquelles les médiateurs peuvent assurer leur crédibilité, leur efficacité, le respect de l’esprit de la médiation dans un contexte où le volume de leur activité est en croissance marquée. C’est ce souci de la qualité du service rendu aux citoyens qui inspire les préconisations présentées à la fin du document, qui visent à harmoniser le cadre d’intervention des médiateurs institutionnels, et à en renforcer la coordination, pour faire en sorte que l’ensemble des politiques publiques puissent s’améliorer à partir des leçons du terrain. Gilles de Margerie Commissaire général de France Stratégie FRANCE STRATÉGIE 7 JUILLET 2019 www.strategie.gouv.fr TABLE DES MATIÈRES Résumé ................................................................................................................... 9 Introduction ............................................................................................................. 17 Partie 1 – Les archipels de la médiation ............................................................... 25 1. Une histoire de la médiation citoyens-administration marquée par différentes séquences, et qui s’accélère récemment ............................................................ 27 1.1. Au niveau international, un déploiement des « ombudsmans » en plusieurs vagues .... 30 1.2. En France, la déclinaison progressive d’un principe évolutif ....................................... 32 2. Cartographie de l’archipel des médiateurs de la sphère publique ...................... 45 2.1. Les grandes « familles » de la médiation avec le citoyen ............................................ 46 2.2. Le volume des saisines ............................................................................................... 47 3. Les discours de la médiation, une rhétorique à plusieurs facettes ..................... 52 3.1. Dans les discours politiques : un outil de confiance et d’humanité .............................. 53 3.2. Les médiateurs par eux-mêmes .................................................................................. 58 3.3. Les médiateurs vus par leurs interlocuteurs ................................................................ 62 Partie 2 – La médiation en actes ............................................................................ 69 1. La condition du médiateur .................................................................................. 71 1.1. Qui sont les médiateurs ? Identités professionnelles et organisations humaines ........ 72 1.2. Où sont les médiateurs ? Une distance variable à l’institution concernée ................... 81 2. Le travail de la médiation : saisines, recevabilité, procédures ............................ 89 2.1. Comment saisit-on un médiateur ? Un enjeu d’accessibilité ....................................... 89 2.2. Que font les médiateurs ? Différents processus de traitement des demandes ............ 95 3. Les résultats de la médiation ............................................................................ 103 3.1. Que peut un médiateur ? Marges de manœuvre, règle et équité .............................. 104 3.2. Quel impact pour les préconisations générales ? ...................................................... 108 3.3. Qui accède vraiment aux médiateurs ? ..................................................................... 111 Médiation accomplie ? Discours et pratiques de la médiation entre citoyens et administrations FRANCE STRATÉGIE 8 JUILLET 2019 www.strategie.gouv.fr Partie 3 – La « médiation préalable obligatoire » : exception ou nouveau standard ? ............................................................................................. 123 1. Le cadre de l’expérimentation .......................................................................... 124 2. Une question de principe : une médiation peut-elle être obligatoire ? .............. 127 3. La médiation a-t-elle vocation à réduire les contentieux de masse ? ............... 129 4. Une course d’obstacles pour les requérants ? ................................................. 133 5. Une spécificité uploads/s1/ france-strategie-rapport-mediation-accomplie-02072019-finalweb.pdf