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DES INSPECTIONS GÉNÉRALES 2019 RAPPORT ANNUEL L’autonomie des établissements sc

DES INSPECTIONS GÉNÉRALES 2019 RAPPORT ANNUEL L’autonomie des établissements scolaires MINISTÈRE DE L’ÉDUCATION NATIONALE ET DE LA JEUNESSE MINISTÈRE DE L’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR, DE LA RECHERCHE ET DE L’INNOVATION Ministère de l’Éducation nationale et de la Jeunesse Ministère de l’Enseignement supérieur, de la Recherche et de l’Innovation Rapport annuel des inspections générales 2019 L’autonomie des établissements scolaires : pratiques, freins et atouts pour une meilleure prise en compte des besoins des élèves Inspection générale de l’éducation nationale Inspection générale de l’administration, de l’éducation nationale et de la recherche Rapporteurs : Marie-Claude Franchi Antoine Mioche Éric Tournier Coordinateurs : Yves Delecluse Frédéric Forest Marie-Laure Lepetit Fabien Oppermann Jean-Michel Paguet Philippe Sultan Roger Vrand Secrétariat de rédaction : Christine Chartier, pôle rapports Conception graphique : Couverture : Délégation à la communication Bureau de la création graphique et de la production multimédia Intérieur : Pôle rapports - IGEN-IGAENR Impression : MENJ ISSN : 1772-8363 ISBN : 978-2-11-152110-0 Rapport annuel 2019 des inspections générales IGEN-IGAENR L’autonomie des établissements scolaires. Pratiques, freins et atouts pour une meilleure prise en compte des besoins des élèves Sommaire Introduction .................................................................................. 1 1. Émergence et exercice de l’autonomie des établissements ...................................................... 5 1.1. La naissance de l’EPLE ....................................................... 5 1.1.1. L’établissement scolaire avant 1985, établissement public national..... 5 1.1.2. L’EPLE, produit des lois de décentralisation ........................................ 7 1.1.3. La création d’un corps de personnels dédiés à la direction des EPLE . 7 1.1.4. L’EPLE, forme juridique robuste ........................................................... 8 1.2. Le régime juridique de l’autonomie de l’EPLE .................... 9 1.2.1. Les domaines d’autonomie de l’EPLE ................................................ 10 1.2.2. Le projet d’établissement (article R. 421-3), le contrat d’objectifs (article R. 421-4) et le règlement intérieur (article R. 421-5) .......................... 10 1.2.3. Les instances de l’EPLE ..................................................................... 11 1.2.4. Les différentes expressions de l’autonomie de l’EPLE ....................... 13 1.2.5. La quête d’une adaptation au contexte local et aux besoins des élèves ........................................................................................................... 15 1.3. L’étendue de l’autonomie de l’EPLE .................................. 19 1.3.1. Une autonomie encadrée juridiquement ............................................. 19 1.3.2. Une autonomie moindre que dans la plupart des autres pays de l’OCDE .......................................................................................................... 20 1.4. L’EPLE, « espace autonome de pilotage pédagogique » ? ... 25 1.5. L’autonomie en matière de moyens horaires .................... 29 1.6. La difficulté à évaluer et prendre en compte les effets des choix sur les apprentissages des élèves ....................................... 30 2. Les facteurs favorisant un exercice de l’autonomie propice à la réussite scolaire ........... 34 2.1. Le rôle du chef d’établissement ........................................ 34 2.1.1. Une responsabilité complexe encadrée par l’institution ...................... 34 2.1.2. « L’effet chef d’établissement » .......................................................... 35 2.2. Le leadership du chef d’établissement au service de l’action collective .................................................................................... 36 2.2.1. L’organisation du travail collectif......................................................... 38 2.2.2. La mobilisation des mécanismes de concertation .............................. 39 2.2.3. Les liens avec les corps d’inspection et la formation des équipes ..... 40 2.3. L’accompagnement des établissements par les académies . 41 2.3.1. Les inspecteurs référents ................................................................... 41 2.3.2. Le dialogue de proximité avec l’établissement ................................... 41 2.4. L’attribution de dotations globales ................................... 46 2.4.1. Un processus d’allocation qui nécessite une communication institutionnelle à tous les niveaux .................................................................. 47 2.4.2. Une approche globale de la dotation susceptible de favoriser l’exercice de l’autonomie ............................................................................................... 48 2.4.3. Des modalités de calcul qui garantissent l’attribution de marges de manœuvre ..................................................................................................... 49 2.5. Les relations de l’établissement avec les collectivités territoriales ................................................................................ 50 3. Les freins à l’exercice de l’autonomie.......... 51 3.1. Taille et localisation des établissements ............................ 51 3.2. L’autonomie de l’EPLE réduite à la seule répartition des moyens ....................................................................................... 52 3.2.1. La centration sur la marge d’autonomie ............................................. 52 3.2.2. Le poids des considérations relatives aux ressources humaines (RH) .. ........................................................................................................... 54 3.2.3. La difficulté à cerner et prendre en compte les besoins propres de l’établissement ............................................................................................... 55 3.3. Le statut et la carrière des personnels de direction ........... 56 3.3.1. Une dualité fonctionnelle : président du conseil d’administration et représentant de l’État .................................................................................... 56 3.3.2. Un déroulement de carrière qui incite à une mobilité rapide .............. 57 3.3.3. Une formation insuffisante au pilotage et une absence d’adaptation à l’emploi .......................................................................................................... 57 3.4. La difficulté de prise en compte de la dimension RH par les chefs d’établissement .................................................................. 58 3.4.1. Le délicat positionnement des chefs d’établissement en matière de pédagogie ...................................................................................................... 58 3.4.2. La difficulté à valoriser les compétences et l’investissement des enseignants ................................................................................................... 60 3.5. Les dispositifs de régulation de l’autonomie ...................... 61 3.5.1. Le projet d’établissement ................................................................... 61 3.5.2. Le contrat d’objectifs .......................................................................... 61 3.5.2.1 Un outil très cadré par les académies ............................. 61 3.5.2.2 Des acteurs diversement impliqués ................................ 62 3.5.3. Le rôle des inspecteurs auprès des établissements ........................... 62 3.5.4. Les modalités d’attribution des moyens et le dialogue avec les établissements ............................................................................................... 63 3.5.5. Auto-évaluation et évaluation externe des établissements ................. 64 3.6. Les craintes des personnels ............................................. 65 3.6.1. La crainte d’une rupture d’égalité entre établissements ..................... 65 3.6.2. La crainte de rivalités ou tensions entre disciplines............................ 66 3.6.3. La crainte d’un pouvoir excessif donné au chef d’établissement ........ 66 3.6.4. La crainte d’une menace à la liberté pédagogique ............................. 67 3.7. Une autonomie financière très limitée ............................. 68 4. Faut-il repenser le cadre et les modalités d’exercice de l’autonomie, et le cas échéant, comment ? .......................................................... 69 4.1. Les bénéfices de l’autonomie pour la réussite des élèves : l’apport des études internationales ............................................. 69 4.1.1. Une recherche abondante .................................................................. 69 4.1.2. Des résultats hésitants, mais qui tendent à établir une corrélation..... 70 4.1.2.1 Des recherches aux conclusions évolutives et contradictoires .................................................................................. 70 4.1.2.2 Une question d’appréhension difficile ............................. 72 4.1.2.3 Une corrélation sous certaines conditions et dans certains contextes ........................................................................................ 73 4.1.3. L’autonomie, facteur parmi une constellation de facteurs .................. 76 4.2. Autonomie, dynamique collective et pilotage de l’établissement ............................................................................79 4.2.1. La prise en compte de la dimension collective ................................... 79 4.2.2. Un document de pilotage ou plusieurs ? ............................................ 80 4.2.3. La mobilisation des personnels dans le projet pédagogique .............. 80 4.2.4. La formation et l’information en appui à la constitution du collectif ..... 82 4.2.5. La reconnaissance de l’engagement des personnels exerçant des responsabilités particulières .......................................................................... 83 4.2.6. L’appui de l’inspecteur référent au pilotage pédagogique de l’établissement ............................................................................................... 85 4.2.7. La DHG : compléter la logique de répartition par une logique d’attribution .................................................................................................... 86 4.2.8. Autonomie et évaluation des établissements : une relation à construire ........................................................................................................... 87 5. Conclusion ................................................. 89 6. Liste des préconisations ............................. 90 Annexes .............................................................. 92 Introduction 1 INTRODUCTION Dans le cadre de leur programme de travail 2018-2019, au titre de l’article L. 241-1 du code de l’éducation1, les ministres en charge de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur ont inscrit comme thème du rapport annuel des deux inspections générales2 l’autonomie des établissements. Le sujet ainsi défini pouvant être d’une étendue considérable – depuis l’autonomie des collèges et des lycées jusqu’au débat sur la création d’établissements du premier degré, en passant par l’autonomie des universités – la mission fait le choix de consacrer ce rapport annuel à la situation des seuls établissements scolaires du second degré, autrement dit des établissements publics locaux d’enseignement (EPLE). En effet, l’autonomie, couplée à une évaluation des établissements, est une pratique de nombreux pays de l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE). Selon Éric Charbonnier, analyste à la direction de l’éducation et des compétences de l’organisation, « les pays qui réussissent le mieux sont ceux […] où les collèges et lycées disposent d’une part d’autonomie accompagnée d’une véritable évaluation pensée non comme une sanction, mais comme un outil de pilotage »3. L’autonomie des établissements, sa possible extension, sont ainsi régulièrement présentées comme l’un des leviers possibles de l’amélioration de la réussite scolaire des élèves. L’autonomie peut se définir comme le transfert de responsabilités de l’État vers les établissements. Elle est à la fois la capacité pour un établissement public de disposer d’organes délibérants, d’un budget propre et de pouvoirs de décision dans des domaines définis et l’attribution de marges de liberté. L’autonomie peut s’appliquer à une variété de domaines, qui se rangent en plusieurs grandes catégories : – la politique pédagogique et éducative au travers de l’adoption du projet d’établissement, du contrat d’objectifs, du règlement intérieur, etc. ; 1 « L’inspection générale de l’éducation nationale et l’inspection générale de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche procèdent, en liaison avec les services administratifs compétents, à des évaluations départementales, académiques, régionales et nationales qui sont transmises aux présidents et aux rapporteurs des commissions chargées des affaires culturelles du Parlement. Les évaluations prennent en compte les expériences pédagogiques afin de faire connaître les pratiques innovantes. L’inspection générale de l’éducation nationale et l’inspection générale de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche établissent un rapport annuel qui est rendu public. » 2 Inspection générale de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche (IGAENR), inspection générale de l’éducation nationale (IGEN). 3 Le Monde du 8 décembre 2010. Introduction 2 – l’organisation pédagogique au travers de la répartition de dotations globales ; – les ressources humaines, au travers de la constitution des équipes pédagogiques, de la répartition des services, des emplois du temps, de la uploads/s1/igen-igaenr-rapport-annuel-2019-autonomie-etablissements-web-1218258.pdf