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Page 1 sur 32 FINANCES PUBLIQUES 2 Partie I - L EXÉCUTION DU BUDGET Une fois do

Page 1 sur 32 FINANCES PUBLIQUES 2 Partie I - L EXÉCUTION DU BUDGET Une fois donnée l’autorisation parlementaire (budget voté), l’administration passe à l’exécution des opérations financières de dépenses et de recettes. Elle va également assurer la gestion de la Trésorerie de l’Etat, c'est-à-dire qu’elle va assurer le suivi de la consommation des dépenses et la rentrée des recettes, et le cas échéant, recourir à l’emprunt pour recouvrer le déficit. Les gouvernants ne sont pas pour autant absents de cette exécution. Ils interviennent de 2 façons : L’exécutif change de fonction. Il quitte sa fonction d’acteur budgétaire et devient responsable de l’administration pour décider les dépenses et les recettes. L’autorité budgétaire (acteurs législatifs et exécutifs) intervient en cours d’exécution du budget pour adapter l’autorisation initiale aux circonstances. C’est la régulation budgétaire. PRÉLIMINAIRE : LA RÉGULATION BUDGÉTAIRE Section 1- Les procédures d’intervention budgétaires A - Les modifications par l’initiative parlementaire Les autorités budgétaires sont souvent appelées à intervenir pour assurer la régulation budgétaire mais c’est tout de même exceptionnel, séparément ou conjointement Intervention conjointe. En principe, quand une intervention budgétaire est nécessaire, les deux acteurs doivent conjointement intervenir dans la préparation, la présentation et le vote d’une LFR. Les LFR sont parfois obligatoires (par exemple celle de janvier 2009), et ce dans deux hypothèses : - pour ratifier des modifications règlementaires intervenues en cours d’exercice Ex : décrets d’avance pris par le gouvernement seul - en cas de bouleversement des grandes lignes du budget initial Ex : 3 LFR pour la situation actuelle (octobre et décembre 2008 + janvier/février 2009)  Intervention séparée, exceptionnelle. Par exception, et seulement pour l’Etat, le pouvoir exécutif peut intervenir en cours d’exécution budgétaire pour modifier le budget pourtant adopté par le Parlement, et ceci de plusieurs façons : · Interventions quantitatives jouant sur les masses budgétaires :- à la hausse : pour augmenter les crédits, on reconnaît les décrets d’avance (grâce auxquels l’Etat va pouvoir dépenser plus que prévu)- à la baisse : décrets d’annulation de crédits Page 2 sur 32 (grâce auxquels l’Etat va geler ses crédits). Remarque : Les deux moyens peuvent être simultanément utilisés pour conserver l’équilibre du budget · Interventions qualitatives :- modification de l’affectation budgétaire des crédits : décrets de transferts ou de virements. Remarque : Les deux moyens sont limités au terme de la LOLF (par ex : on ne peut faire de virements qu’entre programme d’une même mission). Ces modifications intervenant en cours d’exercice budgétaire sont prévues par la LOLF (car elles constituent une entorse à la hiérarchie des actes juridiques), soit en cas de circonstances exceptionnelles, soit car la Constitution le permet. Ex : Décret de transfert, ordonnance de 1959 émanant du ministre des finances, transfert du ministre de l’intérieur vers le ministère de la justice. Le décret de virement modifie la nature de la dépense car il déroge au principe de spécialité. Section 2- Illustrations La crise financière économique qui a vu quatre lois de finances rectificatives entre octobre 2008 et avril 2009, normalement elle a lieu en décembre. La crise se médiatise et se politise le 15 septembre 2008. Collectif budgétaire en octobre 2008 qui prévoit des mécanismes de garantis de l’Etat apporté aux établissements bancaires. “Ce n’est pas parce que les choses sont complexes que nous ne les comprenons pas mais parce que nous ne les comprenons pas qu’elles nous apparaissent complexes.” Chapitre II - LE DROIT DE LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE ex-plan) Les opérations financières publiques consistent à recouvrer les recettes publiques, à gérer la trésorerie, payer les dépenses. Les opérations de dépenses et de recettes sont régies par un droit : le droit de la comptabilité publique. La gestion de trésorerie est très peu encadrée par le droit, ce qui s’explique par la sensibilité, par la fragilité de ces secteurs d’activités financières où les acteurs doivent intervenir avec un maximum de liberté et de discrétion, ce que va faire l’Etat quand il emprunte. Les opérations d’exécution du budget sont très encadrées pour protéger les fonds publics. Le droit de la comptabilité publique n’est pratiquement pas de niveau constitutionnel, qu’un article, qu’un alinéa dans la C issu de la réforme de mars 2008. Il dispose qu’ils doivent être sincères, fidèles et régulier. Il se trouve au niveau réglementaire, 29 décembre 1962. Comme le droit budgétaire, le droit de la comptabilité publique comporte des grands principes expliquant l’ensemble de la comptabilité publique : Unité de trésorerie (un seul et même compte, le compte courant du Trésor). Page 3 sur 32 La distinction avec la comptabilité privée et la comptabilité nationale. La comptabilité publique est l’ensemble des règles juridiques et techniques applicables à l’exécution, à la description et au contrôle des opérations financières des organismes publics. La comptabilité nationale est la présentation d’ensemble selon un cadre comptable rigoureux des données chiffrées relatives à toute opération constitutives de l’activité économique de la Nation, des différents secteurs institutionnels. Ex: Les institutions financières, les ménages, l’administration publique. La comptabilité nationale est tenu par le ministère des finances. La comptabilité privée s’oppose à la comptabilité publique par son champ d’application et son objet. La comptabilité privée s’applique à tous les acteurs privés appliquant le PCG (plan comptable général). Comptabilité publique = personne publique Comptabilité privée = personne privée La comptabilité privée est axée sur la régularité des opérations. Elle a pour objet des connaître les résultats des opérations financières afin de déterminer les profits, les dividendes, les intérêts. Cependant, la comptabilité publique se rapproche de plus en plus de la comptabilité privée dans le cadre de la modernisation des finances publiques. Les comptes publics doivent répondre aux mêmes exigences que les comptes privés : les comptes publiques doivent être réguliers, sincères et fidèles. La gestion publique est de plus en plus axée sur la performance de l’action publique. De plus, on utilise dans la comptabilité publique les techniques de la comptabilité privée: amortissements/provisions, système des droits constatés. Le droit de la comptabilité publique : ensemble des règles juridiques relatives à l’exécution de dépenses et de recettes publiques ainsi qu’au contrôle de leur exécution. Elles figurent dans un seul décret : le décret du 29/12/1962 portant sur règlement général pour la comptabilité publique (RGCP). Il s’applique à l’Etat , aux collectivités locales et aux établissements publics. L’article 60 de la loi du 23/02/1963 comporte le régime juridique de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publiques et des comptables de faits. Désormais, la Constitution et la LOLF comportent des dispositions de comptabilité publique. Cf “Les comptes des administrations publiques doivent être réguliers, sincères et fidèles” art. 47-2C Page 4 sur 32 Chapitre III - LE PRINCIPE DE SÉPARATION DES ORDONNATEURS ET DES COMPTABLES Ce principe constitue la grande originalité de l’organisation administrative et financière des collectivités et organismes publics (par rapport aux acteurs privés). Section 1- LA NATURE / LA DÉFINITION Chaque opération de dépenses et de recettes publiques fait intervenir deux acteurs : l’ordonnateur (autorité administrative) et le comptable (autorité financière). Cette succession a été mise en place depuis le début du 19ème siècle. La première justification a ce principe a été la taylorisation / séparation des taches de l’administration : L’ordonnateur décide de dépenser ou recouvrer et ceci dans le cadre du droit applicable. Le comptable public paye la dépense ordonnancée par l’activité administrative. La justification juridique en second lieu : Cette séparation permet une double sécurité aux administrations financières. A l’ordonnateur revient la compétence de respecter le droit des particuliers. Au comptable revient le soin de contrôler la régularité financière des activités financières pourtant ordonnées par l’autorité administrative. Le comptable public doit être indépendant de l’autorité administrative dont il doit pourtant en principe exécuter les ordres de dépenses et les ordres de recettes. Le comptable public n’est pas le subordonné de l’ordonnateur. Le comptable public relève du ministère des finances. De plus, le comptable public fait l’objet d’une responsabilité personnelle et pécuniaire, ce qui est une responsabilité originale. “Une petite minute de silence elle n’est pas encore décédée mais l’université va très mal” Séparation va rendre indépendant le comptable pour qu’il puisse en toute sérénité être complètement indépendant de l’ordonnateur. Décret du 29/12/1962 : contrôle de la régularité des ordres de recettes. En principe c’est le comptable qui aura le dernier mot. Lorsqu’il y aura une irrégularité, le comptable doit refuser le paiement. Ce principe est encore un principe très fort. Certains voudraient sa suppression mais selon M. CRUCIS il faut le conserver. Il faut qu’il y ait des verrous, des sécurités. “Le droit de la comptabilité publique est fondé sur la méfiance” Page 5 sur 32 Mais aujourd’hui tendance à faire trop confiance aux ordonnateurs, mais toujours contrôle a posteriori. Le comptable public : ni contrôle a priori ni a posteriori mais entre les deux c’est un contrôle concomitant, le comptable intervient pendant l’opération financière. On verra que parfois il y a une surabondance de contrôle c’est l’application du principe de la redondance des contrôles… Section 2- LES ACTEURS DU PRINCIPE DE SEPARATION A - LES ORDONNATEURS Les ordonnateurs sont peu nombreux car ils détiennent un uploads/Finance/ finance-publique.pdf