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Rapport No. 51861-GW GUINEE BISSAU Revue de la Gestion des Dépenses Publiques e

Rapport No. 51861-GW GUINEE BISSAU Revue de la Gestion des Dépenses Publiques et de la Responsabilité Financière de l’Etat (En Deux Volumes) Volume II: Rapport d’Évaluation du Système de Passation des Marchés Publics Août 2009 PREM 4 et AFTPC Région Afrique Document de la Banque mondiale, coproduit avec le Gouvernement de Guinée Bissau et la Banque Africaine de Développement Equivalents Monétaires Unité monétaire = Franc CFA (F CFA) 1 dollar US = 435.0 (Novembre 2009) Année Fiscale 1er Janvier au 31 Décembre SIGLES ET ABREVIATIONS ACBF Fondation pour le Renforcement des Capacités en Afrique BAD Banque Africaine de Développement BCEAO Banque Centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest CCI Centre du Commerce International CEDEAO Communauté économique des Etats de l'Afrique de l'Ouest CNCS Comité National de Coordination et de Suivi du Système de Réforme des Marchés Publics DAF Directions Administratives et Financières DAO Dossier d’Appel d’Offres DGMP Direction Générale des Marchés Publics GGB Gouvernement de Guinée Bissau IGF Inspection Générale des Finances ISCC Inspection Supérieure de Lutte contre la Corruption OMC Organisation Mondiale du Commerce TDC Tribunal de Comptes OCDE Organisation de Coopération et de Développement Economique UEMOA Union Economique et Monétaire Ouest Africaine Vice Président: Directeur des Opérations: Responsable sectoriel: Chefs d’équipe: Obiageli K. Ezekwesili (AFRVP) Habib Fetini (AFCF) Antonella Bassani (AFTP4) Alain D’Hoore (AFTP4) Charles Coste (AFTFM) Eric Yoboue (AFTPC) ii TABLE DES MATIERES 1.INTRODUCTION.............................................................................................................................4 2.CONTEXTE......................................................................................................................................5 A. NATURE ET ÉTENDUE DES MARCHÉS PUBLICS DANS LA DÉPENSE PUBLIQUE...............................5 B. RÉPARTITION DES MARCHÉS PUBLICS PAR MODE DE PASSATION ET NATURE DE PRESTATIONS....6 C. LE RÔLE DE L’ADMINISTRATION CENTRALE ET DES AUTRES ADMINISTRATIONS INFRANATIONALES..................................................................................................................................6 D.LES LIENS AVEC LES MÉCANISMES BUDGÉTAIRES ET DE CONTRÔLE.............................................6 E. LE DISPOSITIF DE PASSATION DE MARCHÉS ET SES LIENS AVEC LE RESTE DU SECTEUR PUBLIC...7 F. LE CADRE DU DISPOSITIF DE PASSATION DE MARCHÉS, ACTEURS CLÉS ET LEUR RÔLE DANS LE FONCTIONNEMENT DU SYSTÈME..............................................................................................................8 3.PROGRAMME DE REFORMES DU GOUVERNEMENT..........................................................8 A. HISTORIQUE DU PROCESSUS DE RÉFORME....................................................................................8 B. RÉFORMES MISES EN ŒUVRE DEPUIS 2004.................................................................................10 C. FACTEURS DE SUCCÈS ET DE BLOCAGE DE LA REFORME............................................................12 4.EVALUATION DE LA QUALITÉ DU SYSTÈME DE PASSATION DE MARCHÉS............13 A. EVALUATION GLOBALE DU SYSTÈME.........................................................................................13 B. EVALUATION DÉTAILLÉE PAR PILIER..........................................................................................16 PILIER I - CADRE LÉGISLATIF ET RÉGLEMENTAIRE...........................................................................16 PILIER II - CADRE INSTITUTIONNEL ET CAPACITÉS DE GESTION........................................................23 PILIER III - OPÉRATIONS D’ACHAT ET PRATIQUES DU MARCHÉ........................................................29 PILIER IV - INTÉGRITÉ ET TRANSPARENCE DU DISPOSITIF DE PASSATION DE MARCHÉS....................35 5.ÉVALUATION DES RISQUES.....................................................................................................44 6.RECOMMANDATIONS................................................................................................................45 ANNEXE 1: PASSATION DES MARCHÉS -TABLEAU RÉCAPITULATIF OCDE/CAD.............................49 ANNEXE 2: LISTE DES DOCUMENTS CONSULTÉS...............................................................................50 ANNEXE 3: LISTE DES PERSONNES RENCONTRÉES...........................................................................51 Le présent document fait l’objet d’une diffusion restreinte. Il ne peut être utilisé par ses destinataires que dans l’exercice de leurs fonctions officielles et sa teneur ne peut être divulguée sans l’autorisation de la Banque mondiale. iii 1. INTRODUCTION 1.1 La présente revue du système de passation des marchés publics en République de Guinnée Bissau s’inscrit dans le cadre la « Revue des Dépenses Publiques et de la Responsabilité Financière de l’État 2009» (PEMFAR 2009). Les objectifs de cette revue sont (i) évaluer le système actuel des marchés publics selon la méthodologie OCDE/CAD afin d’établir une situation de référence, en utilisant les indicateurs de référence de la méthodologie OCDE/CAD1 et les Directives de l’UEMOA2, (ii) mettre à jour le plan d’action sur les marchés publics proposé par le CIFA3 de 2006 en tenant compte des nombreux changements intervenus, et (iii) prioriser les activités clés de réforme sur le court et moyen termes en tenant compte des faibles capacités du pays. Cette revue constitue le Volume II du rapport principal de la revue PEMFAR 2009 et servira de cadre de référence pour évaluer les progrès accomplis dans la réforme du système par le Gouvernement bissau-guinéen. 1.2 La revue a fait un bilan détaillé des réformes engagées depuis 2000 et l’identification des actions et mesures de réformes existantes au moment du CIFA 2006 qui ont connu une régression du fait de l’instabilité politico-sociale du pays. Le CIFA 2006 a relevé des faiblesses persistantes dans le système dont les plus importantes sont : (i) le cadre législatif et réglementaire n’est pas conforme aux directives pertinentes de l’UEMOA et dispose pas de dossiers type de passation des marchés, (ii) la planification et la programmation des marchés ne sont actuellement pas inscrits dans la gestion financière et l’exécution du budget, (iii) il n’existe pas d’organe de régulation de marché publics, (iv) les capacités de développement institutionnel sont pratiquement inexistantes, tant du point de vue des systèmes de formation que d’information, (v) le fonctionnement et la compétitivité du secteur privé par rapport à la commande publique sont affaiblis par les longs délais de paiement et de fortes contraintes au niveau des banques commerciales, (vi) le contrôle interne est peu efficient et il n’existe pas d’audit portant sur les marchés publics, (vii) les mécanismes d'appels ne sont pas utilisés et sont faibles, et, (viii) il n’existe pas de code d’éthique et les mesures anti-corruption sont insuffisantes. Les principales recommandations du CIFA 2006 portaient essentiellement sur (i) la transposition des Directives de l’UEMOA, (ii) la réorganisation institutionnelle préconisée par ces Directives, (iii) le développement du système d’information, (iv) la rationalisation des contrôles, (v) la mise à disposition des ressources humaines et matérielles nécessaires, et, (vi) le renforcement des capacités. 1.3 Afin d’évaluer la conformité du système avec les indicateurs de qualité définis par la méthodologie OCDE/CAD, d’une part, et les Directives 004/2005 et 005/2005 de l’UEMOA, relatives aux marchés publics et délégations de service public, la revue a travaillé en étroite collaboration avec la Direction Générale des Marchés publics (DGMP). Elle a rencontré le 1 Document intitulé « Méthodologie d’Évaluation des Régimes Nationaux de Passation des Marchés », Version 4, www.oecd.org/dac/effectiveness. 2 Les Directives de l’UEMOA ont été adoptés en décembre 2005 et portent sur (i) les procédures de passation, d’exécution et de règlement des marchés publics et de délégation de service public (004/2005), et (ii) le contrôle et la régulation des marchés publics et des délégations de service public (005/2005). 3La Banque mondiale a conduit en 2006 une Revue Fiduciaire Intégrée (CIFA) de la gestion des finances publiques et du système des marchés publics. Cette revue, faite en collaboration étroite entre le Gouvernement et tous les partenaires au développement, a été conduite par la Banque mondiale et incluait la Commission de l’Union européenne (UE), la Banque africaine de développement (BAD), et la Fondation africaine pour le renforcement des capacités (ACBF). Secrétariat du Comité national de Coordination et de Suivi de la réforme des marchés publics (CNCS) ainsi que les acteurs du secteur privé et de la société civile. Elle s’est aussi appuyée sur les résultats de l’évaluation du système national de passation de marchés réalisée dans le cadre du CIFA 2006. L’évaluation du système de passation de marchés a permis d’établir un diagnostic des écarts existant avec celui proposé par les Directives de l’UEMOA, dont la transposition dans la législation nationale bissau-guinéenne devait intervenir au plus tard le 01 Janvier 2008. 1.4 Pour conduire cette revue, une mission conjointe Banque mondiale et Banque Africaine de Développement (BAD)4 a séjourné en Guinée Bissau du 17 mai au 06 juin 2009 et travaillé en étroite collaboration avec la DGMP et le CNCS. 1.5 Les conclusions et recommandations de cette revue serviront au Gouvernement pour actualiser son plan d’action à court et moyen termes, tout en mettant en relief les actions qu’il serait souhaitable que le Gouvernement mettre en œuvre de manière prioritaire, en tenant compte des faibles capacités du pays. 2. CONTEXTE A. NATURE ET ÉTENDUE DES MARCHÉS PUBLICS DANS LA DÉPENSE PUBLIQUE 2.1 La mission n’a pu disposer de statistiques exhaustives concernant les marchés passés au cours des dernières années, faute de sources de collecte fiables. La DGMP ne dispose pas de statistiques complètes, car même si elle est supposée recevoir tous les marchés et dispose d’une division dédiée à la collecte des statistiques, dans la pratique, cette obligation de lui soumettre les marchés n’est pas entièrement respectée. Aussi, les statistiques remises à la mission par la DGMP ne font-elles état que de 24 marchés passés au titre de l’année 2007, pour un montant de 790.171.735,00 FCFA et, de 16 marchés au titre de 2008, pour un montant de 782.637.746,00FCFA. Si on se réfère aux statistiques fournies par l’UEMOA dans le cadre de la surveillance multilatérale, ces montants représentent, respectivement, 0,44 et 0,40 pourcent des PIB nominaux de 2007 et 20085. Même en tenant compte de la situation particulière du pays, cette part des marchés publics devrait être inférieure à la réalité. En effet, en se fondant sur les données de l’annexe statistique de la surveillance multilatérale de l’UEMOA de juin 2009, les chiffres fournis par la DGMP représentent seulement 34 et 30 pourcent, respectivement, des dépenses en capital réalisées sur ressources internes au cours des années 2007 et 2008 (2,3 et 2,6 milliards FCFA). 4 La mission multi-bailleur était conduite par MM. Charles COSTE (TTL, Economiste) et Eric Yoboue (Co-TTL, Spécialiste principal en passation des marchés), tous deux experts de la Banque mondiale, et comprenait MM. Carlos VAMAIN et Moustapha LO, uploads/Finance/ french0-v-0-ation-0-marches-0-final 1 .pdf