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Modèles alternatifs de financement des investissements dans les infrastructures

Modèles alternatifs de financement des investissements dans les infrastructures 07 Document de référence 2012 • 07 Andrew Meaney et Peter Hope Oxera Consulting Ltd, Royaume-Uni Modèles alternatifs de financement des investissements dans les infrastructures Les perspectives offertes par les modèles de financement « innovants » Document de référence n°2012-7 Rédigé pour la Table ronde sur le thème : Financer les infrastructures de transport par les partenariats public-privé : Gérer le risque et le biais d’optimisme (27-28 septembre 2012) Oxera Consulting Ltd Andrew Meaney et Peter Hope Oxford, Royaume-Uni Septembre 2012 Les points de vue exprimés dans le présent document sont ceux de l’auteur et ne reflètent pas nécessairement les positions des pays membres de l’International Transport Forum FORUM INTERNATIONAL DES TRANSPORTS Le Forum international des transports est une organisation intergouvernementale apparentée à l’OCDE qui regroupe 54 pays membres. En tant que laboratoire d’idées stratégique, son objectif est d’aider à définir les priorités d’action dans le domaine des transports au niveau mondial, et de veiller à ce qu’elles favorisent la croissance économique, la protection de l’environnement, la cohésion sociale ainsi que la préservation de la vie humaine et du bien-être. Le Forum international des transports organise un sommet annuel des ministres et des principaux représentants du secteur des transports, de la société civile et du monde universitaire. Le Forum international des transports a été créé par une Déclaration du Conseil des Ministres de la CEMT (Conférence européenne des ministres des transports) lors de la session ministérielle de mai 2006. Il est établi sur la base juridique du Protocole de la CEMT, signé à Bruxelles le 17 octobre 1953, et des instruments juridiques de l'OCDE. Les pays membres du Forum sont les suivants : Albanie, Allemagne, Arménie, Australie, Autriche, Azerbaïdjan, Belarus, Belgique, Bosnie-Herzégovine, Bulgarie, Canada, Chili, Chine, Corée, Croatie, Danemark, Espagne, Estonie, États-Unis, ex-République yougoslave de Macédoine, Finlande, France, Géorgie, Grèce, Hongrie, Inde, Irlande, Islande, Italie, Japon, Lettonie, Liechtenstein, Lituanie, Luxembourg, Malte, Mexique, Moldova, Monténégro, Norvège, Nouvelle-Zélande, Pays-Bas, Pologne, Portugal, République tchèque, Roumanie, Royaume-Uni, Russie, Serbie, Slovaquie, Slovénie, Suède, Suisse, Turquie et Ukraine. Le Centre de recherche du Forum international des transports rassemble des statistiques et mène des programmes coopératifs de recherche couvrant tous les modes de transport. Les résultats de ses recherches, largement diffusés, facilitent l'élaboration des politiques dans les pays membres et contribuent aux débats du sommet annuel. Documents de référence La série Documents de référence du Forum international des transports porte à la connaissance des chercheurs et professionnels les travaux de recherche menés par le Centre de recherche sur les transports ou à sa demande. Les Documents de référence visent à faire mieux comprendre le secteur des transports et à éclairer l’élaboration des politiques des transports. Le Forum international des transports n’apporte pas de modifications aux documents de référence, qui reflètent uniquement l'opinion de leurs auteurs. Ces documents peuvent être téléchargés à l’adresse suivante : www.internationaltransportforum.org/jtrc/DiscussionPapers/jtrcpapers.html Adresse du site Web du Forum international des transports : www.internationaltransportforum.org Pour de plus amples renseignements sur les Documents de référence et les autres activités du CCRT : itf.contact@oecd.org Ce document et toute carte qu'il peut comprendre sont sans préjudice du statut de tout territoire, de la souveraineté s’exerçant sur ce dernier, du tracé des frontières et limites internationales, et du nom de tout territoire, ville ou région MODÈLES ALTERNATIFS DE FINANCEMENT DES INVESTISSEMENTS DANS LES INFRASTRUCTURES Andrew Meaney et Peter Hope— Document de référence 2012-7 — © OCDE/FIT, 2012 3 SYNTHÈSE Le présent rapport est consacré au financement des projets d’investissement dans les infrastructures (de transport). Ses auteurs examinent de près les défaillances du marché en raison desquelles le secteur privé ne parvient pas à combler à lui seul l’intégralité des besoins en investissement. Ils évaluent ensuite les défaillances de l’État en lien avec ses interventions, et étudient de quelle manière les partenariats public-privé (PPP) peuvent remédier à ces défaillances. Ils étudient par la suite les limites des PPP et présentent le modèle de la base d’actifs régulés (BAR) en tant que solution de financement envisageable, ainsi que ses avantages et ses inconvénients. Ils abordent enfin les points suivants :  Les caractéristiques économiques des infrastructures ;  Les défaillances du marché et de l’État en lien avec les investissements dans les infrastructures ;  Les avantages des PPP et du modèle BAR, ainsi que les problèmes qu’ils soulèvent ;  Les circonstances dans lesquelles le modèle BAR peut être préféré aux PPP, et inversement. Les auteurs font remarquer que le profil de cette catégorie d’investissements, fortement concentrés en début de période et souvent « à fonds perdus », ainsi que la longue durée des projets, expliquent les défaillances du marché et de l’État. Lorsque celui-ci « prend les commandes » d’une infrastructure fournie par le secteur privé, un problème d’incohérence temporelle survient alors. Selon les auteurs, l’État peut fournir une garantie initiale aux investisseurs et les assurer qu’ils seront en mesure de recouvrer les coûts associés à leur investissement, avant de revenir sur sa promesse et de soutirer des rentes au secteur privé. Les PPP et le modèle BAR constituent tous deux des moyens de remédier au problème de l’incohérence temporelle. Les avantages des PPP par rapport à la procédure traditionnelle de marché public proviennent des gains d’efficience (potentiels) dus au fait que le secteur privé gère la construction et l’exploitation de l’actif d’infrastructure. Le principal problème que soulèvent les PPP a trait à leur manque de flexibilité. Si cette rigidité est nécessaire pour limiter le problème de l’incohérence temporelle, elle est peut être une contrainte, en particulier lorsque les perspectives des projets sur le long terme sont très aléatoires. Le modèle BAR permet de remédier à cette difficulté en faisant appel à un régulateur chargé d’évaluer régulièrement les performances du contractant privé. Il comporte toutefois des inconvénients en raison desquels il ne représente peut-être pas toujours une amélioration par rapport aux PPP : MODÈLES ALTERNATIFS DE FINANCEMENT DES INVESTISSEMENTS DANS LES INFRASTRUCTURES 4 Andrew Meaney et Peter Hope— Document de référence 2012-7 — © OCDE/FIT, 2012  Difficultés liées à la réalisation d’une évaluation initiale correcte de la BAR.  Financement — le modèle BAR ne résout pas forcément la question de savoir qui s’acquitte en définitive de l’investissement.  Marché public — pour les projets d’infrastructures entièrement nouvelles, le modèle BAR doit toujours s’appuyer sur une procédure de marché public.  Niveau d’endettement élevé — comme dans les PPP, les actifs sont généralement financés au moyen d’un niveau élevé d’endettement. Cette caractéristique peut être préoccupante du point de vue de la politique publique, si elle se traduit par un risque de défaillance qui contraindrait d’augmenter le montant des redevances des utilisateurs.  La tendance à privilégier les dépenses d’investissement vient du fait que ces dernières s’ajoutent à la BAR et génèrent un rendement au fil du temps, contrairement aux dépenses d’exploitation. L’analyse développée dans le présent rapport tend à démontrer que les avantages relatifs des PPP et du modèle BAR dépendent des caractéristiques du projet d’investissement. Les PPP et le modèle BAR fournissent ainsi une vaste palette de solutions pour promouvoir le financement privé dans le secteur des transports, ce qui permet aux responsables politiques d’opter pour des solutions adaptées au contexte. Les auteurs sont en particulier parvenus aux conclusions suivantes.  Lorsque la demande/l’utilisation ou les prix sont incertains, les PPP peuvent, en raison de leur nature rigide, se révéler des obstacles lorsqu’il s’agit d’optimiser le bien-être social. Dans ces circonstances, il est également probable que les coûts de transaction soient élevés en raison de la difficulté d’évaluer les divers aléas et de négocier les conséquences qui en résultent. Par ailleurs, les problèmes liés au processus d’appel d’offres concurrentiel risquent également d’être exacerbés dans les projets extrêmement aléatoires. Ces facteurs peuvent inciter les investisseurs à exiger des taux de rendement plus élevés que dans d’autres cas, faisant démesurément augmenter le coût du capital des PPP.  La création d’un organe de régulation n’est pas toujours faisable ou appropriée, en particulier lorsque le montant des investissements est modeste. En raison des coûts associés à la réglementation, les PPP sont parfois une solution plus intéressante sur le plan économique que le modèle BAR, du moins pour les projets de taille relativement restreinte (en supposant que les coûts de transaction de ces projets dans le cadre de PPP soient peu élevés).  On a par le passé assisté, dans le cadre de PPP, à une volonté de transférer trop de risques au secteur privé, compte tenu de la réticence de certains organismes publics à les prendre en charge. Le modèle BAR peut permettre d’atténuer ce risque, à condition que le régulateur puisse, dans les faits, conserver son indépendance vis-à- vis de l’État. MODÈLES ALTERNATIFS DE FINANCEMENT DES INVESTISSEMENTS DANS LES INFRASTRUCTURES Andrew Meaney et Peter Hope— Document de référence 2012-7 — © OCDE/FIT, 2012 5  Sachant que même des économies modestes réalisées sur le coût du capital se traduisent par une économie absolue importante compte tenu de l’ampleur des investissements dans les infrastructures, il est fondamental d’évaluer plusieurs solutions, dont uploads/Finance/ modeles-alternatifs-de-financement-des-investissements-dans-les-infrastructures.pdf