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Eunomía. Revista en Cultura de la Legalidad Nº. 7, septiembre 2014 – febrero 20

Eunomía. Revista en Cultura de la Legalidad Nº. 7, septiembre 2014 – febrero 2015, pp. 184-190 ISSN 2253-6655 Recibido: 28 de junio de 2014 Aceptado: 19 de septiembre de 2014 184 V O C E S Gobernanza* Rainer Nickel Johann Wolfgang Goethe - Universität Frankfurt am Main nickel@jur.uni-frankfurt.de Resumen Gobernanza es un término puente. Conecta una perspectiva proveniente de la ciencia política –gobernanza entendida como una teoría avanzada del gobierno y la regulación- y una proveniente de la ciencia jurídica –gobernanza por y a través de estructuras de regulación-. Representa un cambio estructural en el ejercicio del poder público, no en el sentido de un debilitamiento, sino en el sentido de un cambio de forma. De esta manera, la gobernanza amplía el espectro de las estructuras de regulación sin reemplazar las formas tradicionales de gobierno. Es una técnica complementaria que existe de manera paralela a las técnicas verticales (top-down) tradicionales de administración y regulación. El giro hacia la gobernanza, tanto en el derecho como en la ciencia política, plantea serios problemas como las tendencias a la desformalización del derecho, la creciente despolitización de las estructuras creadoras de derecho y la privatización de la regulación que pone en peligro la implementación de objetivos públicos. Palabras clave Gobernanza, gobernanza global, regulación, despolitización, democracia. Governance Abstract Governance is a bridge term. It connects a perspective from political sciences - Governance as an advanced theory of governing and regulating – and a perspective from legal science - Governance by and through regulatory structures. It represents a structural change in the execution of public power, not in the sense of a decline, but in the sense of a change in the mode. In this regard Governance broadens the spectrum of regulatory structures without replacing traditional ways of governing; it is a complimentary technique which exists parallel to the traditional techniques of top-down administration and regulation. The turn to governance in law and politics raises serious concerns: about trends towards a de- formalization of law, about a growing de-politicization of law-making structures, and about a privatization of regulation that endangers the implementation of public goals. Keywords Governance, global governance, regulation, de-politicization, democracy. * Traducción del inglés de Julián Gaviria Mira. GOBERNANZA Nº. 7, septiembre 2014 – febrero 2015, pp. 184-190, ISSN 2253-6655 V O C E S 185 1. Orígenes del término y significados El término gobernanza proviene de la lengua francesa, aunque es considerado hoy en día como un anglicismo. En la década de los noventa surgió como un término relacionado con la administración y tareas regulatorias1. En muchos idiomas (como en el alemán) no hay una traducción adecuada y el término ha sido introducido en el lenguaje sin cambios. En el contexto político, gobernanza inicialmente surgió como una alternativa a la palabra gobierno, poniendo de presente que en una dada unidad sociopolítica las funciones de manejo y regulación podían ser ejecutadas no solamente por el Estado (Sector Primario), sino también por actores económicos privados (Sector Secundario) y por el Sector Terciario (asociaciones privadas, grupos de interés público). En un sentido básico, gobernanza puede tener un sentido amplio o uno restringido: en sentido restringido, gobernanza se define en contraste con gobierno y describe varias formas de participación del sector privado en las estructuras regulativas, así como los esfuerzos de implementación cooperativa de objetivos regulativos. En sentido amplio, gobernanza denomina todos los tipos de regulación enfocada en la gestión de las interdependencias (Benz, 2004). Esto incluye formas verticales tradicionales de administración, arreglos cooperativos entre el Estado y los sectores secundarios y terciarios, así como la autorregulación social (“autorregulación regulada”). En la arena política, el término gobernanza estuvo durante un tiempo considerable relacionado de manera estrecha con políticas agresivas del Banco Mundial, dirigidas al establecimiento de cambios estructurales en los países en desarrollo. El banco usó la palabra gobernanza en un sentido bastante restringido: un concepto ideal de gobernanza, basado en un modelo “occidental” de sociedades capitalistas modernas, utilizado como herramienta disciplinaria y de supervisión. El banco analizaba las condiciones de un país “como un todo” (comprendiendo los sectores público y privado) y luego establecía las condiciones para los ajustes estructurales, la mayoría tendentes a la privatización de servicios y a la introducción de una economía de mercado al estilo occidental o estadounidense. Este enfoque agresivo, combinado con una orientación hacia los resultados, primariamente centrado en la eficiencia económica de las estructuras locales y no en la tradición, la justicia o la solidaridad, dio al término gobernanza una fama bastante mala: pronto fue identificado como una estrategia de dominio capitalista y neoliberal, en la cual se subordinaba todo ejercicio de poder público a la lógica económica del análisis costo- beneficio y a los parámetros de eficiencia económica. El impacto negativo de las políticas del Banco Mundial (y del Fondo Monetario Internacional) en la reputación de la gobernanza fue, sin embargo, poco duradero. Ante la ausencia de un gobierno global, el término gobernanza tuvo una sorprendente carrera en el plano internacional como “gobernanza global”. También es ampliamente usado en el contexto supranacional. En referencia a la Unión Europea, el término “gobernanza multinivel” describe estructuras complejas de niveles entrecruzados de regulación y administración. Además, también en el contexto de la Unión Europea y su proceso de integración, nuevas técnicas de manejo han sido desarrolladas bajo el nombre de “nueva gobernanza”, mientras que la Comisión Europea ha desarrollado su propio concepto de “buena gobernanza”. El estatus legal del término y su valor, sin embargo, sigue siendo controvertido. 1 Ver, en especial, World Bank (1991). Rainer Nickel Nº. 7, septiembre 2014 – febrero 2015, pp. 184-190, ISSN 2253-6655 V O C E S 186 2. Gobernanza Global El comienzo de la carrera del término “gobernanza global” puede ser rastreado desde el año 1995 cuando la “Comisión para la Gobernanza Global” de la ONU –comisión ad hoc integrada por 28 estadistas de prolongada experiencia- presentó un reporte bajo el título “Nuestro vecindario global”, en donde la gobernanza fue definida de la siguiente forma: Gobernanza es la suma de las muchas maneras en que los individuos y las instituciones, públicas y privadas, gestionan sus asuntos comunes. Es un proceso continuo a través del cual intereses contrapuestos o diversos pueden ser acomodados y medidas cooperativas tomadas. Esto incluye instituciones formales y regímenes con poder para exigir cumplimiento, así como arreglos informales que las personas y las instituciones han acordado o que perciben que son acordes a sus intereses. La definición de la Comisión resume el enfoque holista de la gobernanza: compromete actores públicos y privados e incluye arreglos formales e informales. Por obvias razones, la Comisión no acogió la idea del gobierno global, pero insistió en acciones globales y enumeró algunas medidas para incrementar la efectividad de las Naciones Unidas y expandir su autoridad. Entre ellas, encontramos las siguientes: crear mecanismos de tributación mundial, un ejército permanente de las Naciones Unidas, un Comité para la Seguridad Económica, otorgarle autoridad a las Naciones Unidas sobre los bienes globales, eliminar el poder de veto de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, crear un nuevo cuerpo parlamentario de representantes de la “sociedad civil” (ONG), un nuevo “Consejo de Peticiones” y una nueva Corte Penal, además de hacer vinculantes los fallos de la Corte Internacional de Justicia y ampliar la autoridad del Secretario General. A pesar de que sólo algunos de estos objetivos han sido alcanzados, hay un consenso amplio sobre la necesidad de una “Weltinnenpolitik” (Habermas, 1998), una política interior mundial. Instituciones como la OMC y tratados amplios como el Protocolo de Kioto sobre el Cambio Climático representan una materialización de este enfoque. La misma noción de “gobernanza” en la teoría de las relaciones internacionales y en el derecho internacional “descansa en la creciente obsolescencia del modelo tradicional que entiende la política internacional como diplomacia interestatal, esto es, la versión internacional de delegación y aislamiento” (Howse y Nicolaidis, 2008). Ha sido reemplazada por la noción de “gobernanza entre toda la humanidad”, en un notable desarrollo de la idea kantiana de ciudadanía del mundo (Kant, 1984) y de la idea de solidaridad global (Brunkhorst, 2002). La creciente juridificación de la gobernanza global, la “constitucionalización” institucional de la OMC como una organización clave y una todavía más densa red de tratados internacionales y cooperación internacional -todos estos desarrollos tomados en conjunto- han creado un “nuevo orden mundial” (Slaughter, 2004). Esta nueva estructura está caracterizada por la fragmentación en regímenes regulatorios (Koskenniemi, 2006), fenómeno que puede poner en peligro la coherencia del derecho internacional. Además, han surgido nuevas formas de cooperación más allá de los tradicionales regímenes de tratados internacionales, carentes de autoridades públicas legalmente establecidas y jurídicamente limitadas (a saber, redes informales de actores administrativos en diferentes sectores). Finalmente, el control democrático –o en términos de gobernanza: accountability- es reemplazado por estructuras cuasi autónomas, en las que decisiones “técnicas” son tomadas por “expertos”. El ascenso de la expertología GOBERNANZA Nº. 7, septiembre 2014 – febrero 2015, pp. 184-190, ISSN 2253-6655 V O C E S 187 eleva serias dudas acerca de la legitimidad democrática de las estructuras de uploads/Geographie/ 2239-1894-1-pb-2-vgobernanza.pdf