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Les principes fondamentaux des PPP Bonjour, je suis Stéphane Saussier, Professe

Les principes fondamentaux des PPP Bonjour, je suis Stéphane Saussier, Professeur d'économie à l'IAE de Paris Sorbonne. On va parler des PPP, et peut-être la première chose à dire sont que les partenariats public-privé sont très à la mode. En effet, il ne se passe pas une semaine sans que vous ayez un article de presse qui traite de près ou de loin des partenariats public-privé. Si par exemple vous allez voir dans le Financial Times vous verrez qu'il y a eu depuis 1990 environ 800 articles même plus qui traitent de cette question directement ou indirectement. Mais dès qu'on aborde la question de la définition des partenariats public-privé, c'est un peu plus compliqué et c'est toujours un peu plus confus. Alors, essayons d'être clairs sur ce point de définition. On appelle un partenariat public-privé un accord contractuel entre une autorité publique qui peut être nationale ou locale et un opérateur qui peut être privé ou semi- public ou semi-privé qui consiste en un accord global dans lequel l'opérateur s'engage à investir et à gérer un service public. C'est vraiment la caractéristique principale d'un partenariat public-privé, le fait que ce soit un accord global avec une partie investissement et une partie gestion du service. On peut penser par exemple à la mise en place de nouvelles infrastructures comme les autoroutes, la gestion des déchets, la gestion d'eau. On peut aussi penser à de gros investissements pour maintenir ou développer certaines infrastructures existantes. Plus en détail, on peut distinguer schématiquement deux types de partenariats public-privé. D'un côté les partenariats dans lesquels l'autorité publique délègue aux partenaires le risque de demande. Concrètement ce sont les partenariats public-privé de type concession, concessif dans lesquels l'opérateur privé est rémunéré en fonction de la demande future. Ce sont les utilisateurs du service qui rémunèrent directement l'opérateur privé. Evidemment ce ne sont pas des types de partenariats public-privé qui sont très récents. Ces concessions existent en France par exemple depuis plusieurs siècles. Le Pont Neuf a été reconstruit au début du 17ème siècle avec ce type d'accord contractuel. Ce ne sont pas des accords contractuels récents et ils ne sont pas rares non plus puisque si vous regardez les données sur le sujet, et notamment la base de données PPI Private Participation in Infrastructure qui est développée par la banque mondiale, vous verrez que sur les 107 milliards d'investissements, de promesses d'investissements en 2014, la plus grande partie consiste en des contrats de concession. A côté de ce premier type de partenariats public-privé, vous avez un deuxième type qui est beaucoup plus récent et qui consiste en un accord toujours global où on demande à un opérateur d'investir et de gérer le service, mais où cette fois-ci l'opérateur est rémunéré directement par l'autorité publique en fonction de sa capacité à rencontrer des indicateurs de performance. Ce sont les fameux PFI Private Finance Initiative qui ont été lancés au début des années 90 en Angleterre et qui se sont développés assez largement en Europe. Certaines infrastructures pour lesquelles clairement les autorités publiques ont le choix, un nouveau stade, une nouvelle autoroute, un nouveau musée, vous avez clairement le choix de financer sous forme de concession ou sous forme de PFI. Vous avez d'autres infrastructures où il est plus difficile de demander aux utilisateurs finaux de payer directement l'opérateur qui a à sa charge l'investissement et la gestion du service comme par exemple la mise en place de nouvelles écoles, de nouveaux hôpitaux, de nouvelles prisons. On voit mal l'utilisateur final payer directement l'opérateur en charge du service. Alors, pourquoi parler autant des partenariats public-privé ? Essentiellement parce que les partenariats public-privé ont plusieurs avantages potentiels. Premier avantage potentiel c'est que dans cette période où beaucoup d'autorités publiques sont contraintes, financièrement ont des capacités d'endettements très limitées, il est intéressant de pouvoir faire appel au privé pour s'endetter, investir et développer de nouvelles infrastructures et de nouveaux services publics. Mais le principal intérêt des partenariats public-privé ne réside probablement pas là. Le principal intérêt des partenariats public-privé est de faire appel à des partenaires qui ont généralement plus d'expérience, plus de capacité d'innovation et qui généralement ont plusieurs clients ou opèrent sur des zones géographiques très larges et donc bénéficient d'économie d'échelle qui les rendent plus efficaces, plus efficaces que la solution publique où l'autorité investirait elle-même et gèrerait le service de manière directe .02 Un autre avantage aussi des partenariats public-privé, c'est que ça permet à l'autorité publique de se spécialiser sur ce qui devrait être sa tâche essentielle qui est de contrôler la qualité du service rendu au citoyen et pas forcément de le produire directement. Les retours d'expérience sur les partenariats public-privé sont plutôt favorables, notamment sur le délai de délivrance des infrastructures. En effet, quel que soit le type de partenariat public-privé, que l'opérateur soit rémunéré directement par les usagers ou qu'il soit rémunéré directement par les autorités publiques, bien souvent sa rémunération est conditionnée au fait que l'infrastructure soit délivrée dans les temps. Et c'est ce qu'on observe et il ne faut pas le perdre de vue parce que c'est un avantage essentiel des partenariats public-privé pour certaines infrastructures essentielles pour les citoyens. C'est vraiment important de les avoir dans les temps. Malgré tout, les retours d'expérience suggèrent aussi, qu'il y a certaines conditions nécessaires qui doivent être remplies pour que les partenariats public-privé se passent bien. Et ces conditions nécessaires ne sont pas toujours facile à respecter et je vais conclure cette introduction sur ce point. Quelles sont les conditions de succès des partenariats public-privé ? Il faut vraiment garder à l'esprit que les partenariats public-privé sont des accords contractuels complexes, généralement de long- terme, puisque des investissements lourds sont impliqués et qu'ils doivent être amortis sur le long terme. Dès lors, il y a différentes étapes qui sont cruciales. La première étape, c'est l'étape de sélection du partenaire de l'opérateur qui va mettre en place les investissements et gérer le service. Généralement vous avez une première étape de mise en concurrence puisque pendant la gestion du service l'opérateur est en situation de monopole. Donc il est nécessaire de le mettre en concurrence lors d'appels d'offres pour sélectionner la meilleure offre. Et cette étape de sélection du partenaire est souvent assez complexe. Elle est assez complexe parce qu'on est bien souvent sur des secteurs qui sont assez concentrés. Donc vous avez très peu d'offreurs, de partenaires potentiels. Il peut y avoir des ententes entre les entreprises, les opérateurs candidats. On est souvent sur des contrats qui sont de très gros montants et donc on peut avoir aussi des problèmes de corruption. On est aussi dans des cas où les entreprises peuvent avoir des comportements stratégiques, et donc on peut observer certaines entreprises qui peuvent faire des offres très alléchantes, proposer des prix très faibles en espérant renégocier ensuite le contrat. Il y a notamment quelques retours d'expérience. Il y a une étude très intéressante de Jose Luis Guasch dans un ouvrage édité par la banque mondiale qui étudiait plus de mille contrats de concession en Amérique latine et qui montrait que plus de 50% de ces contrats étaient renégociés moins de 2 ans après leur signature quelquefois pour de bonnes raisons. Il y a de bonnes raisons de renégocier ces contrats, mais quelques fois aussi pour de mauvaises raisons, simplement parce que les opérateurs bid, enchérissent très fort pour ensuite renégocier ces contrats. Enfin une dernière difficulté qu'on peut observer à cette étape de sélection, c'est que quelques fois la meilleure offre provient de l'opérateur le plus optimiste, notamment le plus optimiste sur ses coûts de production et sur la demande future. Et l'autorité publique ne veut pas sélectionner l'opérateur le plus optimiste puisque généralement c'est celui qui va faire faillite ensuite et qui va poser des problèmes lors de l'exécution du contrat. C'est ce qu'on appelle la malédiction du vainqueur. Toutes ces difficultés, en fait vous avez des solutions. Par exemple, sur le problème de malédiction du vainqueur vous avez une solution qui a été proposée et qui est utilisée, et qui consiste à demander aux opérateurs privés non pas d'enchérir sur un prix mais d'enchérir sur un chiffre d'affaires qu'ils veulent réaliser sur la durée du contrat. Et dès lors que le contrat démarre, si la demande est plus faible que prévue, le contrat dure un peu plus longtemps que prévu. Si la demande est plus forte que prévue, si c'est une bonne surprise le contrat s'arrêtera un peu avant le terme prévu du contrat. Vous voyez qu'on a des solutions pour éviter ces problèmes. Ici c'est un exemple pour éviter le problème de malédiction du vainqueur. Un exemple utilisé, une solution qui est utilisée au Chili dans différents secteurs, notamment dans le secteur autoroutier. Il y a d'autres solutions aussi pour les autres difficultés évoquées. La deuxième étape primordiale qu'il faut bien avoir en tête, c'est l'étape d'exécution du contrat où il y a toujours des problèmes à anticiper, notamment les problèmes de renégociations. On parle de contrats de uploads/Ingenierie_Lourd/ 2-les-principes-fondamentaux-des-ppp.pdf