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D Di ia al lo og gu ue e d de e E Et t P Pi il lo ot ta ag ge e P Pe er rf fo o

D Di ia al lo og gu ue e d de e E Et t P Pi il lo ot ta ag ge e P Pe er rf fo or rm ma a G Gu ui id de e M Mé ét th ho od do o J Ju ui in n 2 20 00 09 9 R Ré ép pu ub bl li iq qu ue e T Tu un ni is si ie en nn ne e M Mi in ni is st tè èr re e d de es s F Fi in na an nc ce es s Banque Mondiale G Ge es st ti io on n e e d de e l la a a an nc ce e o ol lo og gi iq qu ue e 9 9 Sommaire Préface ............................................................................................................................................ 4 Introduction ................................................................................................................................... 5 1. Pourquoi un « dialogue de gestion » ? ..................................................................................... 8 1.2 Une dynamique d’échanges, d’engagements et d’information : rôle et ......................... 11 place du dialogue de gestion ..................................................................................................... 11 1.3 Plusieurs organisations possibles du dialogue de gestion .............................................. 13 _Toc265742688_Toc2657426991.4. Définir les règles du jeu et concilier différentes formes de responsabilité ........................................................................................................... 18 2. L’architecture des programmes, cadre du dialogue de gestion .......................................... 26 2.1. Le périmètre des programmes ............................................................................................ 26 2.2. Le découpage opérationnel des programmes ..................................................................... 29 2.3. Les responsabilités liées aux programmes ......................................................................... 33 3. Que signifie un pilotage centré sur la performance? 3.1. Au cœur de chaque programme, une stratégie et une conception partagée de la performance .............................................................................................................................. 38 3.2. La déclinaison opérationnelle du programme dans le cadre d’un pilotage par objectifs ..................................................................................................................................... 43 4. Procédure budgétaire et dialogue de gestion ........................................................................ 49 4.1. Schéma général .................................................................................................................. 49 4.2. Les grandes phases ............................................................................................................. 51 4.3. Articulation des calendriers de suivi de la performance et du cycle budgétaire ................ 54 5. L’exécution des dépenses publiques ...................................................................................... 57 5.1. Eclairage : les nouvelles modalités d’exercice du contrôle financier en France dans le cadre de la LOLF .................................................................................................................. 57 5.2. Les procédures d’exécution des dépenses publiques en Tunisie ....................................... 61 5.3. Propositions d’aménagements des règles d’exécution des dépenses publiques en Tunisie....................................................................................................................................... 62 6. L’analyse des réalisations, source d’objectivation du dialogue de gestion et ancrage du pilotage de la performance ..................................................................................... 65 6.1. Un processus continu de suivi et d’analyse : le contrôle de gestion .................................. 66 6.2. Nécessité d’un système d’information adapté ................................................................... 71 6.3. Formalisation annuelle des résultats : le rapport annuel de performance .......................... 73 6.4. Des contrôles a posteriori ciblés : contrôle interne, audit, évaluation............................ 76 7. Pilotage général du dialogue de gestion et de la gestion de programmes ...................................... 86 7.1 Défis communs à l’ensemble de l’administration .......................................................... 86 7.2 . La conduite de la réforme............................................................................................. 88 LISTE DES ABREVIATIONS .................................................................................................. 96 GLOSSAIRE ............................................................................................................................... 97 A N N E X E S ........................................................................................................................... 101 LISTE DES ANNEXES ............................................................................................................ 102 Préface La Tunisie s’est engagée à partir de 2002 sur la voie d’une gestion budgétaire par programme et par objectifs de performance et, dès le début, la préparation de cette réforme a été accompagnée par une assistance technique de la Banque mondiale et de l’Union Européenne. Cette assistance technique a été formalisée dans plusieurs rapports et guides méthodologiques remis au gouvernement de Tunisie : Analyse du cadre conceptuel des budgets par objectifs, Banque mondiale, juillet 2005 ; Etablissement des nomenclatures de programmes et présentation budgétaire - Guide méthodologique, Banque mondiale, juin 2007 ; Schéma directeur pour le développement d’une gestion budgétaire par objectifs en Tunisie, Banque mondiale, juin 2008 ; Assistance technique pour la mise en place d'un cadre de dépenses à moyen terme et l'élaboration d'indicateurs de performance pour la GBO, Union Européenne, novembre 2008. La Banque mondiale a également organisé un séminaire à Tunis en juin 2006 sur la gestion budgétaire par objectifs, auquel le Maroc et l’Algérie ont participé. Le présent rapport s’inscrit dans la continuité de cette coopération avec le gouvernement tunisien. Il est centré sur les questions de management induites par la GBO : le dialogue de gestion au niveau de l’administration centrale et déconcentrée, le management financier des programmes, le pilotage de la performance et les contrôles. Fondé sur les analyses tirées notamment d’une mission sur place au mois de mars 2009, et écrit en collaboration avec les équipes tunisiennes responsables de la réforme au sein du ministère des finances et des quatre départements pilotes, ce guide cherche à répondre aux problématiques de l’administration tunisienne, à ce stade de la réforme GBO. Il ne prétend donc pas donner une évaluation globale et systématique du chemin déjà accompli à travers cette réforme. Il ne prétend pas non plus fournir une étude systématique des expériences internationales dans ce domaine ; s’il se réfère à plusieurs reprises à l’expérience française, c’est en raison de la proximité des traditions administratives de ces deux pays et à titre d’illustration plutôt que de modèle. Enfin, ce rapport a vocation à être complété ultérieurement par d’autres documents et appuis, au fur et à mesure de l’avancement des différents volets de la réforme. Ce guide méthodologique s’adresse à l’ensemble de l’administration, sur la base des expériences des quatre départements pilotes (agriculture et ressources hydrauliques, enseignement supérieur, recherche et technologie, formation professionnelle, santé publique). Il conserve donc une visée générale au-delà des spécificités des pilotes. Introduction Le gouvernement tunisien a entrepris une réforme en profondeur de son processus budgétaire et simultanément des modalités de gestion de ses politiques publiques. Engagée par l’amendement de la loi organique du budget le 13 mai 2004, cette réforme, dite de « gestion budgétaire par objectifs » (GBO), combine un système de gestion budgétaire par programme et un management public par la performance. Substituant une logique de résultats à une logique de moyens, elle vise à améliorer tant l’efficacité que l’efficience de l’action publique ainsi que son degré de transparence. Il s’agit d’une réforme de longue haleine, dont la mise en œuvre comporte plusieurs volets et plusieurs étapes et nécessitera des ajustements continus. A terme, le budget de l’Etat, structuré par programmes, sera assorti d’objectifs et d’indicateurs chiffrés retraçant les effets escomptés des dépenses publiques, et les responsables de programmes rendront compte non seulement de l’emploi des ressources mais aussi des résultats de leurs services De même, le contrôle des services d’audit-évaluation et des parlementaires devra porter autant sur la performance que sur la rigueur financière. A présent, le cadre d’expérimentation de ces changements est posé en Tunisie. Les quatre départements pilotes (agriculture et ressources hydrauliques, enseignement supérieur, recherche et technologie, formation professionnelle, santé publique) ont défini leurs programmes et leurs sous-programmes, identifié leurs responsables, et bien engagé le travail d’identification des objectifs et des indicateurs de performance. Ces travaux préparatoires sont cependant assez différenciés selon les ministères (degré d’avancement de la structuration des programmes et de leur volet performance, degré d’adéquation des organigrammes centraux à une structure par programme…), comme sont différenciés d’ailleurs les contextes institutionnels des ministères concernés (degré de déconcentration régionale, mode de relation avec les établissements publics…). A l’inverse, on observe aussi certains points communs, tels que la forte concentration de la gestion des ressources humaines dans les mains des directions générales des services communs, une assez grande centralisation des procédures d’exécution des dépenses publiques, et une culture administrative hiérarchique accordant une place importante aux contrôles à priori. A ce stade, une prochaine étape de la réforme liée à la GBO est la mise en place d’un système d’organisation des responsabilités et des flux d’information qui réponde aux besoins du management de la performance autant qu’aux échéances du cycle budgétaire. Cette combinaison d’organisation, de flux d’information, de concertation et d’engagements est communément appelée « dialogue de gestion ». Tel est l’objet de ce guide méthodologique. A travers ses différentes parties, ce guide aborde à la fois la justification du dialogue de gestion, le cadre institutionnel dans lequel il se construit, son objet, ses outils, ses grands principes et ses difficultés spécifiques. Par ailleurs, le plan du guide suit l’ordre des grandes étapes de mise en place du dialogue de gestion tel que le rencontrera l’administration tunisienne : • la définition de l’architecture des programmes et des responsabilités, qui forme un nouveau cadre pour la gestion publique ; • la formalisation des références et outils d’un pilotage centré sur la performance ; • la préparation budgétaire annuelle ; • l’exécution budgétaire ; • l’analyse des réalisations à travers des modalités de contrôle au fil de la gestion et des modalités d’audit ou d’évaluation ponctuelle, plus approfondis ; • enfin, la nécessité d’assurer la cohérence et l’utilité du dialogue de gestion au sein de l’administration à travers une conduite appropriée de la réforme et une claire identification des difficultés à surmonter dans le contexte de la Tunisie. Le dialogue de gestion est une façon de concevoir les relations entre services administratifs associés dans le cadre d’un programme, en fondant ces relations sur certaines procédures, échéances et outils (cadre de performance, suivi et analyse de la performance, contrôle de gestion, préparation puis exécution budgétaire, en particulier). C’est pourquoi les uploads/Management/ dialogue-de-gestion.pdf