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1 Le contrôle de gestion dans les services publics (Extrait : Le contrôle de ge

1 Le contrôle de gestion dans les services publics (Extrait : Le contrôle de gestion, Löning, H., Malleret, V., Méric, J., Pesqueux, Y., Dunod, 2013) Parler de contrôle de gestion dans les services publics, c’est parler d’une évolution profonde du management public dont, avec A. Bartoli1, on rappellera la définition : « L’ensemble des processus de finalisation, d’organisation, d’animation et de contrôle des organisations publiques visant à développer leurs performances générales et à piloter leur évolution dans le respect de leur vocation ». Pour les pays membres de l’Union Européenne, rappelons que la moitié des services d’intérêt général (notion utilisée pour parler de service public) offerts devaient l’être par des concurrents (des anciens « monopoles » publics) avant fin 2007. Le management public poursuit dorénavant un objectif d’efficacité (rappelons que l’efficacité concerne le rapport entre le résultat obtenu et l’objectif à atteindre) et c’est en cela qu’il acte l’entrée des logiques du contrôle dans les administrations publiques. Cette conception du management public propose la substitution d’une approche gestionnaire à une approche réglementaire afin d’accroître l’efficacité et la flexibilité des services publics. Elle repose sur une simplification des procédures administratives et une plus grande autonomie en échange d’obligations de résultat et se caractérise par l’introduction des démarches de gestion de la qualité et de contrôle de gestion, la focalisation sur la figure du « client », un assouplissement des procédures, la création d’agences et la contractualisation. Néanmoins, le transfert des méthodes de management issues du secteur privé a soulevé de nombreuses interrogations quant à sa pertinence en particulier au regard des valeurs du service public (intégrité, équité, etc.). 1. La « nouvelle gestion publique » (NGP - New Public Management) La version française de cette conception européenne du management public est qualifiée de « Nouvelle Gestion Publique » et reprend les principes du domaine : introduction d’une forme de concurrence entre les services administratifs, utilisant des « mécanismes » de marché comme mode de régulation interne, délégation maximale et encouragement à la gestion participative, redéfinition du bénéficiaire ou de l’usager comme « client », conduite des administrations publiques au regard de missions stratégiques, attitude « proactive » et non réactive, volonté de gagner de l’argent en rentabilisant les prestations quand c’est possible, séparation stricte entre le niveau politique (celui de la formulation de la stratégie) et le niveau opérationnel (celui de l’organisation). Les référents en sont donc l’efficience, la décentralisation qui induit une réduction des effectifs des administrations et les logiques du contrôle de gestion. Le management public comprend classiquement : - La gestion des agents publics qui repose sur des règles, des procédures et des statuts constituant un référentiel pour les pratiques de gestion des ressources humaines. On va dorénavant mettre l’accent sur la notion de mérite, l’individualisation des rémunérations, l’appréciation du personnel sur la base des entretiens annuels d’évaluation. 1 A. Bartoli, Le management des organisations publiques, Dunod, 1997 2 - La gestion financière et comptable avec l’accent mis sur le développement du contrôle de gestion et des analyses en termes de « coûts - performances » des activités, en particulier compte tenu d’une attention portée à la réduction des effectifs en liaison avec les modes d’organisation. - On ajoute aujourd’hui la prise en compte des thématiques débattues dans le cadre de la « responsabilité sociale de l’entreprise » (en particulier des attentes des « parties prenantes », du développement durable, etc.). En conformité avec les logiques du contrôle de gestion, le management public va insister sur la programmation, la coordination, la contractualisation, l’évaluation des décisions (ex ante et ex post). Il se caractérise par la mise en œuvre d’indicateurs d’activité, d’outils de gestion budgétaire et comptable, d’outils de mesure des coûts. Le contrôle de gestion dans les services publics repose sur le fait de considérer l’aspect financier comme étant central et sur la volonté du « pouvoir central » de contrôler « à distance ». Il vient constituer une conception normative de l’Etat-administratif qui repose sur l’idée d’une superposition de 2 logiques de nature différente : une logique institutionnelle (fondée sur la mission institutionnelle des services publics) et une logique managériale (en phase avec les logiques européennes rappelées ci- dessus). L’activité publique est considérée comme consistant principalement dans la fourniture de services. Elle comporte donc toutes les caractéristiques de l’activité de service à savoir : l’immatérialité de la prestation, la simultanéité de la production et de l’utilisation, le contact direct entre prestataire et utilisateur donc l’importance de l’individualisation de la relation « fonctionnaire - usager » et la participation de l’utilisateur à la production de la prestation. 2. La Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF)2 La LOLF est une loi organique (possédant donc une valeur supérieure à la loi ordinaire) assimilable au volet financier de la Constitution et visant à moderniser la gestion de l’Etat. Entrée en vigueur par étapes, elle s’applique à toute l’administration depuis 2006. Elle précise la procédure d’adoption des lois de finances jouant ainsi un rôle central dans les relations entre pouvoirs constitués et répondant à la volonté d’introduire une logique de performance, de responsabilité et de transparence de l’information budgétaire. Les gestionnaires sont tenus de rendre des comptes sur l’efficacité de l’utilisation des crédits qui leur sont attribués par comparaison entre des Projets Annuels de Performance (PAP) présentant les actions pour l’année à venir (et donc une nomenclature budgétaire des dépenses par destination - article 7) et un système de suivi annuel de la réalisation des objectifs avec les Rapports Annuels de Performance (RAP). De plus, pour des raisons d’efficacité de l’allocation des ressources budgétaires et à l’exception des dépenses de personnel, le principe de fongibilité et de globalité des crédits permet de transformer des dépenses de fonctionnement en dépenses d’investissement. D’un point de vue comptable, l’article 30 indique que « les règles applicables à la comptabilité générale de l’Etat ne se distinguent de celles applicables aux entreprises qu’en raison des spécificités de son action », y compris la comptabilisation des actifs matériels et immatériels d’où la mise en œuvre d’un nouveau cadre normatif de la comptabilité publique. D’un point de vue « management - contrôle », le gestionnaire public se trouve responsabilisé au regard de la dépense et des recettes, l’ordonnateur exerce des fonctions de pilotage, le contrôle financier devient garant de l’opérationnalité budgétaire des dépenses et, plus généralement, le comptable public doit garantir l’exhaustivité et la sincérité 2 Loi organique relative aux lois de finances, n°2001-692 du 1er août 2001 3 des informations financières. En vertu des dispositions de l’article 58-5, la Cour des comptes se voit attribuer la mission de certification des comptes de l’Etat, certification opérée suivant les critères « privés » (sincérité, image fidèle) et devant être annexée au projet de loi de règlement. 3. Les modalités actuelles du management public Ses composantes en sont les suivantes : - Décomposition des entités du secteur public en unités stratégiques organisées en services « manageables » dont la responsabilité est dévolue à un « manager » visible et détenteur d’un « véritable » pouvoir décisionnaire. Ce type de management décentralisé passe par une plus grande utilisation des techniques managériales issues du secteur privé (dont le recours systématique aux appels d’offres et à la sous-traitance) afin d’aboutir à une utilisation efficiente des ressources par une quête systématique de sources de production à moindre coût. Cette évolution structurelle se fait dans l’objectif de rendre les choses calculables et comparables. - Usage systématique des TIC. - Usage systématique des outils du contrôle de gestion aussi bien en amont (construction et mise en place du système informatique ad hoc) qu’en aval (mise en place d’une batterie d’indicateurs de suivi qui distinguent traditionnellement les indicateurs de suivi d’activité des indicateurs d’impact). Il s’agit d’adopter des standards de performance explicites, mesurables et contrôlables en mettant en avant la mesure du résultat compte tenu de dispositions concernant la comptabilité et la mesure de l’efficacité. Les conséquences de la mise en œuvre des logiques de contrôle de gestion dépassent ces modalités pour concerner les politiques de rémunération avec l’introduction de systèmes individualisés de rémunération. - Réponse à des besoins et des attentes à rechercher et à préciser, « comme » dans une étude de marché. - Marchandisation systématique (communication commerciale au minimum). Le marketing public est considéré comme devant permettre de développer des stratégies d’adaptation aux besoins du public et de promouvoir la légitimité et la valeur ajoutée des organisations publiques. Les organisations publiques s’engagent dans des démarches marketing via des études de besoin et des enquêtes de satisfaction, des démarches de qualité des prestations souvent intégrées dans des projets de service ou d’établissement, des actions de communication externe (explicitation du positionnement c’est-à-dire information sur les missions, les valeurs, les prestations, les spécificités et les différences par rapport à d’autres offreurs). - Accessibilité au service par segmentation et tarification différenciée et évaluation de la qualité de la prestation de service. - Mise en œuvre des logiques de la gestion de la qualité et de l’amélioration continue. La politique « qualité » est classiquement considérée comme le uploads/Management/ le-cg-dans-les-services-publics-l-aning-et-al-2013.pdf