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Inspection générale des Finances N°2008-M-069-02 RAPPORT DE LA MISSION DE REFLE

Inspection générale des Finances N°2008-M-069-02 RAPPORT DE LA MISSION DE REFLEXION ET DE PROPOSITIONS SUR L’ORGANISATION ET LE FONCTIONNEMENT DE LA SUPERVISION DES ACTIVITES FINANCIERES EN FRANCE Établi par Bruno DELETRÉ Inspecteur des Finances - JANVIER 2009 - RÉSUMÉ et CONCLUSIONS Le Ministre de l’Economie, de l’Industrie et de l’emploi a requis le 30 juillet 2008 une mission de réflexion et de propositions quant à l’organisation et au fonctionnement de la supervision des activités financières en France, avec comme objectifs l’efficacité et la compétitivité de notre système de supervision et de contrôle, son insertion dans l’organisation européenne et son adéquation aux impératifs de stabilité financière ainsi qu’aux évolutions réglementaires et de marché. Menée au cours des quatre derniers mois de l’année 2008, en pleine crise financière, la mission n’a pas procédé à une évaluation de notre dispositif de supervision. Tel n’était pas son objet. Se concentrant sur le mandat précis qui lui avait été donné, elle n’a pas non plus cherché à examiner les évolutions souhaitables en matière de champ couvert par la régulation financière, de contenu de cette dernière ou de supervision européenne. De nombreuses questions fondamentales sont également posées dans ces domaines, mais elles n’entraient pas dans le mandat confié à la mission. Les multiples auditions menées en France, au sein du dispositif de supervision et auprès des professionnels concernés, ainsi que des déplacements effectués dans cinq pays étrangers ont nourri la réflexion de la mission. Elles lui permettent de formuler des propositions opérationnelles d’amélioration de notre dispositif de supervision des activités financières. La plupart de nos partenaires étrangers réfléchissent actuellement aux mêmes questions, à la faveur des enseignements qui peuvent être tirés de la crise aigüe que traversent l’économie mondiale et leur propre secteur financier. Parmi les quatre principaux types de modèles d’architecture des systèmes de supervision que l’on peut observer dans le monde, le dispositif français se rattache aujourd’hui clairement au modèle « sectoriel ». En effet, les autorités de supervision sont en charge de la supervision de différents secteurs : la banque, l’assurance (entendue au sens large c’est-à-dire incluant les institutions de prévoyance et les mutuelles régies par le code de la mutualité), les services d’investissement et marchés financiers. Dans chacun de ces secteurs, le superviseur poursuit deux objectifs majeurs : le contrôle prudentiel d’une part, le contrôle du respect des obligations professionnelles à l’égard de la clientèle d’autre part. Deux éléments principaux distinguent le système français des autres systèmes sectoriels. Chaque autorité est organisée sous forme duale, avec un Collège délibérant et des services qui instruisent les dossiers et préparent les décisions soumises au Collège. Par ailleurs, pour les secteurs de la banque et de l’assurance, ce sont deux autorités distinctes qui accordent l’agrément aux entreprises d’une part et qui exercent la supervision sur les entreprises agréées d’autre part. La lettre du Ministre soulignait les atouts apparents que constituaient l’adossement du superviseur bancaire à la Banque Centrale et la distinction opérée entre contrôle prudentiel et supervision des marchés financiers. La mission s’est attachée à examiner ces deux points en détail. Elle parvient à la même conclusion et constate que ceci fait l’objet d’un consensus large dans notre pays aujourd’hui. Certains pays disposant d’organisations différentes à cet égard ont été confrontés à des difficultés dans la crise récente qui pourraient les amener à faire évoluer leur système. L’analyse des différents thèmes soumis à sa réflexion a conduit la mission à formuler 29 propositions d’amélioration qui pourraient être mises en œuvre sans apporter de bouleversement à l’architecture de notre dispositif de supervision. - 3 - Ces propositions portent sur l’introduction de la convergence européenne dans les objectifs des autorités de supervision, le développement de l’approche « macro-prudentielle », le renforcement du rôle des Collèges, la distinction entre Collèges de supervision et Commissions de sanction, le rapprochement des autorités d’agrément et des autorités de contrôle, l’association des professionnels à la supervision et l’étendue du contrôle prudentiel des mutuelles du code de la Mutualité. La simplification et la réforme des structures ont bien sûr leur importance, mais c’est avant tout l’amélioration de la qualité de la supervision qui doit être l’objectif recherché. La crise montre que si la modestie doit être de mise dans ce domaine également, des progrès peuvent être réalisés. En réduisant le nombre d’autorités de supervision de 5 à 3 par fusion des autorités d’agrément et des autorités de contrôle, la mise en œuvre de ces propositions permettrait de simplifier l’architecture de supervision et d’améliorer son fonctionnement. Le rapprochement éventuel du contrôle des banques et du contrôle des assurances constituait un thème d’analyse central susceptible pour sa part de modifier plus profondément l’architecture de notre système de supervision des activités financières. La mission a procédé à un recensement précis des arguments plaidant en faveur d’un tel rapprochement, de ceux qui s’y opposent et des risques d’exécution attachés à la réalisation d’une éventuelle fusion. Les métiers de la Banque et de l’Assurance sont largement distincts et le demeureront. Les risques qu’ils portent sont la plupart du temps de nature différente et les méthodes de supervision employées doivent et devront continuer de tenir compte de cette réalité. Il existe toutefois aux yeux de la mission un faisceau convaincant d’arguments qui plaident aujourd’hui en faveur d’un rapprochement entre contrôle bancaire et contrôle d’assurance. Les principaux risques attachés à une telle réforme peuvent être prévenus par une mise en œuvre adaptée. La mission recommande donc le rapprochement du contrôle des banques et des assurances au sein d’une même autorité, adossée à la Banque de France, disposant d’un secrétariat général regroupé (propositions n°s 30 à 33). Le rapport souligne les précautions à prendre dans l’exécution d’une telle réforme pour éviter que la culture de l’assurance ne s’en trouve occultée. Il ne s’agit pas tant de favoriser l’acceptation de la réforme par le corps social et professionnel de l’assurance, de la mutualité et de la prévoyance, que d’éviter une perte de pertinence du système de contrôle dans ce secteur, qui pourrait rapidement devenir dangereuse pour notre industrie financière et pour notre économie. La réflexion a poussé enfin la mission à s’interroger sur les risques attachés, dans ce contexte, au maintien d’une architecture sectorielle de notre système de supervision. Ils proviennent des possibilités d’arbitrage réglementaire que ce système génère s’agissant des dispositions relatives à la protection du consommateur de services financiers et aux obligations professionnelles à l’égard de la clientèle. Ils sont aussi la conséquence d’une appétence traditionnellement faible des Banques Centrales à l’égard du contrôle dans ces domaines, qui passe très souvent au second plan par rapport au contrôle prudentiel. Les propositions n° 34 à 37 visent donc à pousser la réforme un cran plus loin en orientant le système français vers une architecture de supervision par objectifs. - 4 - Deux superviseurs des activités financières, à vocation intersectorielle (Banque, Assurance, Services d’investissement), poursuivraient concurremment ces objectifs distincts, de façon étroitement coordonnée. L’Autorité de Contrôle Prudentiel, adossée à la Banque de France et fruit du rapprochement évoqué plus haut aurait pour mission de veiller à la solidité et à la solvabilité des institutions financières dans tous les secteurs. L’Autorité des Marchés Financiers exercerait, au-delà de ses compétences actuelles en matière de surveillance des marchés financiers et de protection de l’épargne, le contrôle du respect des obligations professionnelles à l’égard de la clientèle des services financiers et, ceci, pour l’ensemble du secteur financier. Cette réforme d’ampleur devrait permettre de renforcer à terme l’efficacité de notre dispositif de protection du consommateur de services financiers. En distinguant clairement son contrôle du contrôle prudentiel, elle devrait également faciliter les évolutions ultérieures, appelées de leur vœu par de nombreux responsables du monde financier, vers une certaine forme de contrôle européen en matière prudentielle pour les grands groupes financiers actifs dans plusieurs Etats membres de l’Union Européenne. La crise financière qui a débuté à l’été 2007 est sans doute loin d’être terminée. Mener une réforme de cette importance dans un contexte qui sollicite fortement le dispositif de supervision peut paraître risqué. On observe toutefois l’existence de nombreuses réflexions et projets à l’étranger sur ces mêmes questions. Une orientation claire de notre dispositif dans le sens des propositions du présent rapport pourrait, si elle s’accompagnait d’un travail de concertation avec nos principaux partenaires européens, favoriser l’émergence d’un modèle qui pourrait probablement susciter une adhésion assez large. Le Gouvernement a été habilité par le Parlement à légiférer par ordonnances d’ici la fin de l’année 2009 dans ce domaine. C’est également un élément à prendre en compte dans les choix à opérer. Comme toute réforme de structure impliquant des équipes de grande valeur, qui ont montré tout au long de la crise une disponibilité et une compétence qui doivent être relevées, une mise en œuvre rapide et déterminée est probablement une des meilleures garanties de succès. - 5 - SOMMAIRE SOMMAIRE 5 INTRODUCTION 7 I. PREMIÈRE PARTIE : LES OBJECTIFS DE LA SUPERVISION FINANCIÈRE ET LES PRINCIPAUX MODÈLES EXISTANTS 9 I.1. Les origines, le champ et les principaux objectifs de la supervision des activités financières 9 I.2. Les principaux modèles uploads/Management/ toezicht-fr.pdf