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La revue de l’innovation : La Revue de l’innovation dans le secteur public, Vol

La revue de l’innovation : La Revue de l’innovation dans le secteur public, Vol. 14(3), 2009, article 2 Apports essentiels du management de la qualité au renouveau du modèle bureaucratique Yves Emery Professeur Institut de hautes études en administration publique La revue de l’innovation : La Revue de l’innovation dans le secteur public, Vol. 14(3), 2009, article 2 2 Apports essentiels du management de la qualité au renouveau du modèle bureaucratique Yves Emery Professeur Institut de hautes études en administration publique Résumé Au moment où l’ère de l’après-nouvelle gestion publique se dessine, et que l'on assiste au renouveau du modèle bureaucratique que de nombreux spécialistes appellent de leurs voeux, il paraît important de s’interroger sur la place que les approches issues du mouvement de la qualité peuvent (re)-prendre au sein de la gestion publique. Cet article vise à montrer que le modèle bureaucratique renouvelé, construction hybride ne disposant pas de bases conceptuelles solides, peut s'inspirer de l'ancrage théorique qui sous-tend le mouvement de la qualité. Il développe ces idées en discutant cinq idées- forces de la qualité : l'orientation-client, le système de production, la maîtrise des processus, les erreurs sources d'apprentissage et l'implication du personnel de base. Ce faisant, il apparaît que les défis de l'action publique renouvelée, soumise à un nombre croissant de paradoxes, peuvent trouver dans le mouvement de la qualité des réponses novatrices. Abstract Public administration has been deeply impacted by the New Public Management movement, but more and more scientists are now convinced that we enter a “post-NPM” period, where the foundations of the bureaucratic model must be completely redefined. In this context, it is interesting to analyse how quality management approaches may contribute to the theoretical foundations of this so-called “renewed bureaucratic model”. This contribution aims at demonstrating that the renewed bureaucratic model, which is a hybrid construction without strong theoretical basis, may greatly benefit from the theoretical roots of QM approaches. The discussion is structured along five core principles of QM: customer-orientation, organisation as a system, management of processes, errors as learning opportunities and finally, staff participation. The main challenges facing public sector organisations, which are moving in a more complex and paradoxical environment, will find in QM approaches innovative solutions. La revue de l’innovation : La Revue de l’innovation dans le secteur public, Vol. 14(3), 2009, article 2 3 Introduction Au fil des décennies, la modernisation publique a traversé différentes vagues qui reflètent l’évolution des connaissances en la matière et aussi, aux yeux de certain-e-s observateurs- trices, un phénomène de mode : rationalisation administrative, réorganisations et redesign des processus, nouvelle gestion publique, (nouvelle) gouvernance (Pollitt et Bouckaert 2004; Osborne 2006), sont quelques-unes des approches ayant marqué la gestion publique depuis les années 1960. Comme si les organisations publiques étaient condamnées à se moderniser (Emery 2000), dans un cycle d’amélioration que l’on retrouve au cœur des démarches qualité. Derrière ces approches se trouvent des « fondamentaux » de bonne gestion publique, dont la plupart peuvent à notre sens être imputés au management de la qualité, qui représente un paradigme alternatif de gestion par rapport au mouvement dominant du managérialisme (Chanlat 2003) au cœur de la nouvelle gestion publique (NGP) (Pollitt 2002). Un paradigme particulièrement adapté aux spécificités publiques, et qui pourrait gagner encore en pertinence lorsque nous considérons le renouveau du modèle bureaucratique. Ces vingt dernières années ont été marquées par la nouvelle gestion publique au point que toute initiative de modernisation a pu être associée à ce courant qui, et il faut y voir l’une des explications à ce constat, montre une diversité étonnante autant sur le plan de la philosophie politique sous-jacente (tantôt vue comme « de gauche » ou « de droite ») que des méthodes employées (Mönks 1998; Giauque et Emery 2008). Au moment où l’après- NGP se dessine, il paraît important de s’interroger sur la place et l’importance que les approches issues du mouvement de la qualité peuvent (re)-prendre au sein de la gestion publique, dans le sillage du renouveau du modèle bureaucratique que de nombreux spécialistes appellent de leurs vœux. En effet, si l’on prend un peu de recul, il apparaît clairement que la NGP a quelque peu évincé une approche plus ancienne et plus durable de gestion des organisations publiques, labellisée sous l’appellation générique de « management de la qualité » 1. L’avenir de la gestion publique pourrait grandement bénéficier des idées fondatrices du management de la qualité, comme nous allons le montrer dans cette contribution, et même si leur mise en œuvre n’est de loin pas toujours aisée en considérant les différentes rationalités des acteurs en présence. Bientôt centenaire, le management de la qualité peut en effet se targuer de disposer à la fois d’une large base théorique et méthodologique, qui fait dire à certains auteurs qu’il est à considérer comme un nouveau paradigme de management (Gogue 1997), et également d’innombrables applications dans les organisations les plus diverses, fournissant une base empirique particulièrement riche d’enseignements, y compris dans les organisations publiques (Singh et Mansour-Nahra 2006; Fryer, Antony et al. 2007). En témoignent également les multiples associations 2(Brunetière 2003; France Qualité Publique 2006; 1 appellation générique que nous employons dans cet article, souvent traduite de « Total Quality Management, TQM », qui est l’appellation la plus courante. Rappelons, avec les pionniers de la qualité (Deming et Juran en particulier) que ces derniers les considéraient simplement comme de bonnes pratiques de management. Gogue, J.-M. (1990). Les six samouraï de la qualité. Paris, Economica. 2 voir pour l’Europe : le congrès de l’European Organisation for Quality, organisé en juin 2008 à Vienne, avec le slogan « Quality is back, back to quality », les congrès européens sur la qualité publique, dont la La revue de l’innovation : La Revue de l’innovation dans le secteur public, Vol. 14(3), 2009, article 2 4 IPSG 2008), prix qualité (Mavroidis 2007) et autres congrès. Sans oublier le référentiel d’excellence publique, développé au sein de l’Union européenne, le Common Assessment Framework (CAF), qui s’inscrit dans la tradition de l’excellence dans l’économie privée3. A priori intéressant pour les organisations publiques, qui pour une part importante sont actives dans le domaine des services, imposé dans bien des domaines d’action publique, notamment en Suisse, par des bases légales qui en font explicitement mention, le management de la qualité gagne à être repensé pour fournir une base théorique et méthodologique solide au modèle bureaucratique renouvelé, en tenant compte des spécificités caractérisant la conception, la mise en œuvre et l’évaluation de l’action publique. Nous utilisons « action publique » pour désigner la production administrative (biens et services fournis par l’administration, « outputs » dans le sens du management public, (Schedler et Proeller 2000)), mais également les politiques publiques devant générer des « outcomes », dans le sens de la science politique (Knoepfel, Larrue et al. 2001). En effet, loin de s’intéresser uniquement à la satisfaction des utilisateurs, le management de la qualité devrait inviter à une perspective holistique du système politico-administratif, qui inclut tous les acteurs impliqués, en particulier les agents publics, les autorités politiques, les différentes parties prenantes de l’action publique (au sens de « communautés » de politiques publiques) (Budd 2007) et bien entendu les bénéficiaires 4 des services publics. Bénéficiaires appelés préférentiellement « clients » dans le cadre de la nouvelle gestion publique, ou « groupes-cibles » dans le cadre de l’analyse des politiques publiques, substantifs remplaçant en partie les anciennes appellations plus spécifiques telles qu’usagers, administrés, justiciables ou encore contribuables. Cet article est une contribution théorique visant à montrer en quoi le management de la qualité peut constituer un fondement conceptuel solide au modèle bureaucratique renouvelé, à la fois au plan théorique et au niveau des idées directrices qu’il véhicule. En effet et comme nous allons le montrer ci-dessous, ce nouveau modèle bureaucratique constitue un univers hybride qui marie des conceptions idéal-typiques qui ont longtemps 5ème conférence européenne sur la qualité, qui s’est tenue à Paris en octobre 2008 sur le thème du « Citoyen au cœur de la qualité publique », qui montrent à quel point le mouvement de la qualité a marqué le XXème siècle et continue son influence au XXIème siècle. 3 le modèle est hébergé par l’Institut européen d’administration publique à Maastricht, voir www.eipa.nl/CAF 4 Nous utilisons dans cette contribution le mot « bénéficiaire » pour désigner les personnes ou groupes de personnes directement concernées par les prestations fournies par l’organisation publique. Deux remarques à ce sujet : d’une part, le mot « bénéficiaire » est plus adapté à des prestations de service (par exemple bénéficiaires de subsides, d’aides diverses) qu’à des prestations régies par la puissance publique, telles que les décisions d’autorisation ou de police. On dira ainsi que les contribuables sont les « bénéficiaires » directs des prestations de l’administration fiscale, même s’ils ne sont pas ravis de payer leurs impôts. D’autre part, l’approche dite des « politiques publiques » fait la distinction entre les bénéficiaires finaux, personnes ou groupes de personnes positivement impactées par les politiques mises en œuvre (par ex. la population bénéficiant d’une sécurité accrue, d’une uploads/Management/apports-essentiels-du-management-de-la-qualite-au-renouveau.pdf