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La gestion des ressources humaines publiques à l’heure de la performance Observ

La gestion des ressources humaines publiques à l’heure de la performance Observatoire de la Dépense publique © Institut de l’Entreprise, 2002 T ous droits de reproduction, de traduction, d’adaptation et d’exécution réservés pour tous les pays Directeur de la publication : Jean-Pierre Boisivon, Délégué général de l’Institut de l’Entreprise 3 La gestion des ressources humaines publiques à l’heure de la performance La gestion des ressources humaines publiques à l’heure de la performance Rapporteur : François Kruger O b s e r v a t o i r e d e l a D é p e n s e p u b l i q u e d é c e m b r e 2 0 0 2 4 PRÉFACE E n choisissant de s’intéresser à la gestion des ressources humaines des administrations et des services publics, l’Observatoire de la Dépense publique de l’Institut de l’Entreprise a conscience de traiter d’un sujet à la fois délicat et essentiel. Délicat, en raison du grand nombre de suspicions, de préjugés et de malentendus dont ce sujet est pavé. Mais essentiel du fait des conséquences considérables des modes de gestion pratiqués,aussi bien pour les agents publics eux-mêmes que pour la qualité de leur action. Venant de l’univers des entreprises, une telle étude, nous ne l’ignorons pas, est inévitablement suspecte de chercher à « privatiser » la gestion publique. Pourtant, comme le lecteur pourra le vérifier, telle n'est pas l’intention de l’Observatoire.A l’évidence, les spécificités des différentes missions publiques imposent à cette gestion des contraintes qui doivent être prises en compte.Cela n'est pas mis en question.Mais il ne s’ensuit pas que l’immobilisme doive prévaloir, alors que tant de défis nouveaux s’imposent aujourd'hui. Ni davantage que la gestion publique des ressources humaines ne puisse utilement faire son profit de l’expérience des entreprises, ainsi que cela s'est produit dans tous les pays comparables. Entre sphère publique et sphère privée, un échange de « bonnes pratiques » est à l’évidence indispensable, dans le respect des spécificités justifiées de l’une et de l’autre. Cet échange n'est d'ailleurs pas à sens unique : longtemps, il s'est effectué surtout du public vers le privé. Un mouvement en retour est aujourd'hui dans la nature des choses, du fait qu'au cours des vingt dernières années, sous la pression de la compétition, les entreprises ont accompli sur elles-mêmes des transformations beaucoup plus importantes que ne l'ont fait pour l’instant les administrations. Seules, des considérations purement idéologiques pourraient justifier l’établissement entre ces deux fractions de notre société d’on ne sait quel cordon sanitaire… La France doit être diverse, mais pas au point de se couper en deux. Pour l’instant,elle l’est.T out se passe en effet comme si le « taylorisme »,que les entreprises s’emploient depuis longtemps à dépasser, restait plus que jamais en vigueur dans les administrations et les services publics. Et cela en dépit d’évolutions démographiques, technologiques, économiques, sociétales qui, toutes, poussent à sa remise en cause. Les premières victimes de cette situation sont les agents publics eux-mêmes,qu'un mode de gestion archaïque prive d’une grande part de leurs possibilités d’épanouissement. Or voici que la récente loi organique sur les lois de finances, en faisant reposer la gestion publique de demain sur la recherche de performances définies en termes d’objectifs et de résultats – ce qui la rapprochera objectivement de la gestion des entreprises – , enterre en principe la logique taylorienne et 5 bureaucratique, ouvrant ainsi en grand la porte à une gestion des ressources humaines (GRH) modernisée. Il y a là une opportunité majeure que les acteurs concernés se doivent de saisir. La GRH d’un Etat qui a décidé de placer la logique de résultats au cœur de son fonctionnement ne peut évidemment pas être la même que lorsque, comme aujourd'hui, il ne connaît formellement que des réglementations et des moyens. Transparence effective des décisions, mise en place d’une gestion par métier, développement des possibilités de mobilité, coexistence facilitée entre statut public et statut contractuel de droit commun, adaptation des modes de rémunération aux nécessités du management, possibilité enfin donnée aux personnels d’exercer pleinement leurs responsabilités sont autant de changements indispensables dans cette logique nouvelle pour renforcer tout à la fois l’efficacité et la productivité des emplois publics et leur attractivité. Bien entendu, il ne s’agit pas d’une « réforme » comme nous les affectionnons, qui tiendrait tout entière dans de nouveaux textes législatifs et réglementaires et dans les abondantes circulaires les accompagnant. Mais bien d’un processus complexe, qui ne pourra être mené avec succès que de façon décentralisée, ce qui ne doit pas signifier arbitraire ou opaque. Les réformes de la GRH publique sont inséparables de celles de l’Etat en général, dont elles constituent une dimension essentielle. Elles appellent une authentique professionnalisation des responsables, et notamment un effort massif de formation continue des managers publics, en même temps qu’un ferme soutien de la part des décideurs politiques. Yves Cannac Président de l’Observatoire de la Dépense publique de l’Institut de l'Entreprise 6 LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES PUBLIQUES À L’HEURE DE LA PERFORMANCE RÉSUMÉ C ette étude, réalisée par l’Observatoire de la Dépense publique de l’Institut de l’Entreprise, vise à rappeler les principaux enjeux, les principaux défis et les principales opportunités qui s’attachent à la modernisation de la gestion des ressources humaines (GRH) des administrations publiques, et plus particulièrement de l’Etat. 1.Les enjeux de la réforme de la GRH publique sont de plusieurs ordres.Il s’agit d'abord de répondre aux attentes des usagers en termes de qualité des services rendus. Compte tenu des masses budgétaires en cause, une meilleure maîtrise du niveau des effectifs et des rémunérations est également souhaitable, qui passe très certainement par une plus grande transparence dans la gestion. Enfin, la modernisation de la GRH rejoint les préoccupations des agents eux-mêmes,qui sont en droit d’attendre de l’Etat qu’il soit le premier employeur national non seulement par le nombre mais aussi par l’exemple. 2.Face à ces enjeux,l’environnement actuel demande à l’Etat de relever plusieurs défis. Défi démographique, bien évidemment, avec le renouvellement de la majorité des fonctionnaires qui atteignent l’âge de la retraite dans les prochaines années et la réforme devenue indispensable de leur régime de retraite. Défi de la concurrence, qui voit l’Etat devenir un acteur banalisé, dont les domaines d’intervention sont partagés par d’autres acteurs publics, voire par des entreprises, et qui, de ce fait, peut difficilement camper sur une GRH trop fortement dérogatoire par rapport au droit commun. Défi de la technologie enfin, les ressources humaines de l’Etat étant appelées à faire preuve d’une adaptabilité particulière du fait de l’évolution rapide des NTIC. 3. La modernisation de la GRH publique paraît, devant de tels défis, devenue inéluctable : or une grande opportunité se présente aux pouvoirs publics, qui a pour nom la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). En effet, sous l’impulsion de cette nouvelle constitution budgétaire votée à la quasi unanimité en mai 2001, les pouvoirs publics peuvent, s’ils en saisissent l’occasion, faire entrer la GRH publique dans l’ère de la performance. Au moins trois principes, introduits ou sous-tendus par ce texte, pourraient servir de levier de changement de la GRH publique. Le premier, selon lequel les règles applicables à l’Etat ne se distinguent de celles applicables aux entreprises qu’en raison des spécificités de son action, pourrait permettre de mettre fin à la part non nécessaire des particularismes de la GRH publique et d’avoir davantage recours à des contractuels de droit commun. Le deuxième,qui oblige les administrations à repenser leurs missions,peut faciliter le développement de stratégies de réorientation d’activités ou d’externalisation. 7 Le troisième, qui permet d’assigner au sein de « programmes » des moyens financiers et humains à des politiques dont les objectifs seront préalablement définis et dont les résultats seront méthodiquement évalués, devrait favoriser le développement des fonctions managériales au sein de l’Etat et demander une professionnalisation des fonctions de direction des ressources humaines. Au total,les opportunités ne manquent pas pour réaliser demain la réforme tant attendue de la GRH publique :seule,une volonté politique forte permettra d’en tirer profit et de faire en sorte que l’Etat-employeur redevienne un modèle ! 8 LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES PUBLIQUES À L’HEURE DE LA PERFORMANCE 9 INTRODUCTION : LE TEMPS DE LA RÉFORME EST VENU L e domaine de la gestion des ressources humaines est, plus que tout autre, celui dans lequel la réforme de l’Etat semble bloquée, tant il est vrai que la combinaison des résistances corporatistes et des antagonismes idéologiques paraît insurmontable. Pourtant une telle réforme conditionne la plupart des autres, et ses enjeux sont immenses. Au surplus, presque tous nos voisins s’y sont engagés, et en général avec succès. Enfin, la nouvelle loi organique sur les lois de finances, votée presque à l’unanimité par le Parlement et qui doit être appliquée pleinement à compter de l’exercice 2006 – autant dire demain – a tout à la fois rendu cette réforme indispensable et posé, à cet égard, les principes fondamentaux. Il est donc essentiel, pour le pouvoir politique comme pour les agents publics et pour l’ensemble des citoyens, d’aborder franchement cette question, et uploads/Management/grhpublique.pdf