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1 Bernard Girard Management dans le secteur public Sciences Po, octobre 2005 2

1 Bernard Girard Management dans le secteur public Sciences Po, octobre 2005 2 Sommaire ETRE MANAGER AUJOURD’HUI DANS LA FONCTION PUBLIQUE ..................................... 4 LES FONCTIONS PUBLIQUES À LA RECHERCHE D’UN MODÈLE....................................... 5 CHANGEMENTS EN EUROPE ............................................................................................................... 5 LES RÉFORMES EN FRANCE................................................................................................................ 5 UN MOUVEMENT DE FOND ............................................................................................................... 10 LE NEW PUBLIC MANAGEMENT (LA NOUVELLE GESTION PUBLIQUE)............................................... 15 POUR CONCLURE : UN IMPACT DURABLE SUR LE MANAGEMENT DE LA FONCTION PUBLIQUE.............. 21 LE RENOUVEAU DES THÉORIES DES ORGANISATIONS… ................................................. 25 ORGANIGRAMMES, STRUCTURES ARBORESCENTES : LE MODÈLE DES ORGANISATEURS ..................... 26 CHOISIR UNE STRUCTURE ................................................................................................................ 30 L’ENTREPRISE COMME SOCIÉTÉ DE MARCHÉ .................................................................................... 32 L’ENTREPRISE COMME COALITION POLITIQUE .................................................................................. 33 L’ORGANISATION COMME TISSU DE ROUTINES.................................................................................. 34 L’ORGANISATION- SYSTÈME............................................................................................................ 35 L’ORGANISATION COMME SÉRIE DE PROCESSUS................................................................................ 36 LA NOUVELLE ÉCONOMIE DES ORGANISATIONS................................................................................ 37 LA RESSOURCE BASED VIEW DE L’ORGANISATION ET LE CAPITAL IMMATÉRIEL ................................. 38 LES THÉORIES MANAGÉRIALES ........................................................................................................ 39 POUR CONCLURE............................................................................................................................. 41 DANS LA BOITE NOIRE DU MANAGEMENT............................................................................ 43 MODÉLISER LE COMPORTEMENT DES MANAGERS ............................................................................. 43 LES STYLES DE LEADERSHIP............................................................................................................. 44 LA DÉLÉGATION.............................................................................................................................. 46 LA FORCE DE L’ESTIME DE SOI ......................................................................................................... 49 LE MANAGER ENTRE LOYAUTÉ ET OBÉISSANCE : LA DURE LOI DE L’ORGANIGRAMME ....................... 49 LA PLACE DU MANAGER DANS L’ORGANISATION.............................................................................. 52 LES TÂCHES DU MANAGER............................................................................................................... 53 DISTRIBUER LE TRAVAIL : LE VOLUME............................................................................................. 55 DONNER DU TRAVAIL OU CONSTRUIRE LE SYSTÈME D’ACTION DES SALARIÉS.................................... 57 DONNER DES ORDRES ...................................................................................................................... 60 LE CONTRÔLE.................................................................................................................................. 62 SANCTIONNER................................................................................................................................. 67 PRENDRE DES DÉCISIONS ................................................................................................................. 69 ANNEXE : TEST DE BLAKE ET MOUTON ........................................................................................... 71 JUGER L’ORGANISATION DONT ON A LA RESPONSABILITÉ............................................ 73 QUELS SONT LES OBJECTIFS ? .......................................................................................................... 73 LES RESSOURCES MISES À DISPOSITION SONT-ELLES ADAPTÉES ?...................................................... 76 LES PERFORMANCES SONT-ELLES SATISFAISANTES ?........................................................................ 77 L’ORGANISATION EST-ELLE ADAPTÉE À LA RÉALISATION DES OBJECTIFS ?........................................ 78 LE CLIMAT DE TRAVAIL DANS L’ÉQUIPE EST-IL SATISFAISANT ?........................................................ 79 DISPOSE-T-ON D’UN SYSTÈME DE CONTRÔLE ET DE PILOTAGE SATISFAISANT ?.................................. 80 L’ORGANISATION EST-ELLE PRÊTE À AFFRONTER LE CHANGEMENT?................................................. 82 POUR CONCLURE, QUELQUES MOTS SUR LA MESURE......................................................................... 83 ANNEXE : EXTERNALISATION, À QUI CONFIER LES NOUVEAUX SERVICES ? ...................................... 85 MOTIVER SES COLLABORATEURS .......................................................................................... 87 MOTIVATIONS INTRINSÈQUES ET EXTRINSÈQUES.............................................................................. 87 L’EFFET PYGMALION....................................................................................................................... 89 LES THÉORIES DE L’ENGAGEMENT ................................................................................................... 90 LES THÉORIES DE L’ÉQUITÉ ............................................................................................................. 91 LES EFFETS INATTENDUS DES INCITATIONS MONÉTAIRES.................................................................. 93 PEUT-ON MOTIVER LES FONCTIONNAIRES EN LEUR DONNANT DES PRIMES ?...................................... 94 3 QUELQUES RECOMMANDATIONS POUR CONCLURE ........................................................................... 96 UTILISER AU MIEUX LES RESSOURCES DISPONIBLES....................................................... 98 UN ENJEU IMPORTANT : L’ABSENTÉISME.......................................................................................... 98 POURQUOI UN TEL ABSENTÉISME ? ................................................................................................ 100 LA GESTION DE L’ABSENTÉISME .................................................................................................... 104 LA GESTION DES INDISPONIBILITÉS ................................................................................................ 105 POUR CONCLURE........................................................................................................................... 106 CONDUIRE LE CHANGEMENT ................................................................................................. 107 DES TAUX D’ÉCHEC TRÈS ÉLEVÉS .................................................................................................. 107 OUTILS........................................................................................................................................... 117 LES ANALYSES COÛT/AVANTAGE................................................................................................... 118 L’ANALYSE DE LA VALEUR............................................................................................................ 119 LA GPEC...................................................................................................................................... 120 LE BENCHMARKING....................................................................................................................... 121 POUR CONCLURE........................................................................................................................ 129 4 Etre manager aujourd’hui dans la fonction publique Les cadres de la fonction publique sont aujourd’hui confrontés à des problèmes nouveaux. On leur demande de changer profondément de manière de gérer les hommes. C’est vrai dans les entreprises publiques qui ont entrepris des programmes de rénovation managériale, ce l’est dans les hôpitaux qui se lancent dans la nouvelle gouvernance, ce l’est également dans les collectivités territoriales et dans la fonction publique d’Etat. Ce sont ces changements, leur origine, leur raison d’être que nous examinerons dans un premier chapitre (Les fonctions publiques à la recherche d’un modèle). Ces réformes s’inspirent largement de modèles mis au point dans le secteur privé qui a, de son coté, vécu une véritable révolution managériale (Le renouveau de la pensée managériale). Tout ce travail sur le management a permis de mieux comprendre ce qui se passe dans ce que j’ai appelé la boite noire du management et que l’on examinera avant d’analyser les problématiques auxquelles doit dorénavant faire face les cadres de la fonction publique : - Maîtriser l’autonomie qui leur est donnée : il faut réinventer soi-même son organisation, son service, on n’hérite d’une organisation toute faite, et cela suppose que l’on s’interroge plus qu’on ne faisait hier sur la manière dont elle fonctionne, sur les outils dont on dispose, - Motiver des collaborateurs dont l’engagement personnel est devenu nécessaire au bon fonctionnement des institutions, - Valoriser les ressources disponibles qui paraissent souvent insuffisantes, ce qui suppose d’agir sur les gisements aujourd’hui négligés, comme l’absentéisme, - Organiser, accompagner et conduire le changement d’organisations qui sont appelées à évoluer beaucoup plus rapidement. Tout cela suppose la maîtrise d’outils nouveaux. On en présentera en conclusion trois : le benchmarking, l’analyse de la valeur et les analyses coût/avantage. 5 Les fonctions publiques à la recherche d’un modèle Changements en Europe Nous allons parler de management de la fonction publique dans un contexte très particulier. Celui de changements institutionnels importants qui touchent directement à la gestion et au management de la fonction publique et que l'on retrouve sous une forme ou sous une autre dans la plupart des pays industrialisés : - création d'agences administratives (GB…), - contestation et révision des statuts de la fonction publique, dans de nombreux pays : suppression du statut de fonctionnaire pour les agents publics travaillant dans l’administration (DK, A), rapprochement des conditions de travail entre les agents publics et les travailleurs dans le secteur privé (aux Pays-Bas, en Italie, en Suède), - modification des politiques de rémunération dans de nombreux pays : décentralisation des décisions, recul de l'ancienneté, introduction des notions de performance et de compétences, utilisation des techniques d'évaluation… - contractualisation de la relation de travail pour les hauts fonctionnaires : contrats à durée déterminée ou indéterminée de 5 ans en Grande-Bretagne, de 7 ans aux Pays-Bas, de 6 ans en Belgique avec évaluation tous les deux ans, contrat à durée déterminée (5 ans) renouvelable une seule fois (3 ans) en Nouvelle-Zélande… Ces mesures ne concernent en général que quelques dizaines ou centaines de personnes, elles concernent en Grande- Bretagne 3300 hauts fonctionnaires ; - européanisation : recrutement de fonctionnaires étrangers (en Grande-Bretagne), d'où ouverture du marché du travail ; - décentralisation dans de nombreux pays (Espagne, Italie…), - introduction des logiques de benchmark, - externalisation de fonctions comme la paie des fonctionnaires et la gestion de l’informatique des ressources humaines que le Danemark a entrepris de confier à des sociétés privées. Singapour, l’Australie, la Nouvelle Zélande, le Canada ont, de la même manière, externalisé une partie de leur production informatique. Ces changements institutionnels touchent peu ou prou tous les pays industrialisés depuis que la Grande-Bretagne et l’Australie ont initié le mouvement au début des années 80. Les réformes en France La France n’échappe pas à ce mouvement. Nous avons entamé la longue marche vers la réforme de la fonction publique à la fin des années 80. La circulaire Rocard qui a servi de matrice à l’ensemble des réformes engagées depuis date de 1989. On trouve dans ce texte la plupart des concepts aujourd’hui développés dans ces réformes : notions de responsabilité, d’évaluation, de mesure des performances. Parmi les mesures les plus récentes, il y a la révision du code des marchés publics, l’introduction de la GPEC, de politiques de rémunération selon le mérite au Ministère de l’Economie, la tarification selon l’activité dans les hôpitaux et, surtout, la Loi Organique sur les lois de Finance. Mais on pourrait également citer des réformes plus anciennes, comme l’évaluation des textes législatifs introduite avec la loi sur le RMI de 1988 ou la GPEC 6 La LOLF Votée à l'unanimité par le Parlement en août 2001 sur une initiative parlementaire, cette loi dont le grand public n'a pas connaissance modifie en profondeur le fonctionnement des ministères. Elle prévoit que les Ministères passent en 5 ans, soit d'ici à 2006, à une gestion basée sur les résultats. La budgétisation se fera non plus par nature de dépense mais par "programmes" qui regrouperont "un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général ainsi que les résultats attendus faisant l'objet d'une évaluation." L’objectif est double : - accroître l’efficacité de l’action de l’État pour ses usagers et ses bénéficiaires, en focalisant le budget sur les résultats attendus et non plus sur le détail des moyens alloués ; - éclairer le choix des politiques et des modes d’action en mettant en évidence les résultats visés, en mesurant les résultats obtenus et en rendant plus lisible le débat stratégique sur les évolutions de moyen terme des finances publiques. Les crédits au sein d'un même programme sont désormais "fongibles", ce qui veut dire que les gestionnaires peuvent les redéployer entre les différents titres de dépense. en contrepartie de cette liberté nouvelle, les gestionnaires devront s'engager sur des objectifs de performance. La loi introduit en outre le principe de comptabilité d'exercice qui permet de relier toutes les dépenses liées aux actions d'une année budgétaire à l'exécution de la loi de finances. Ce qui devrait rendre l'action de l'Etat beaucoup plus lisible et plus facile à contrôler par le Parlement. On devrait passer du vote de 848 chapitres à celui d'une centaine de programmes. Cette démarche qui associe liberté de gestion à la transparence sur les actions conduites, uploads/Management/le-management-dans-la-fonctio-publique.pdf