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Une meilleure planification pour une meilleure gouvernance budgétaire en Tunisi

Une meilleure planification pour une meilleure gouvernance budgétaire en Tunisie LE CADRE DE DÉPENSES À MOYEN TERME Examens de l’OCDE sur la gouvernance publique AVANT-PROPOS – 3 UNE MEILLEURE PLANIFICATION POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE BUDGÉTAIRE EN TUNISIE: LE CADRE DE DÉPENSES À MOYEN TERME © OECD 2016 Avant-propos Il se trouve désormais reconnu que le cadre de dépenses à moyen terme (CDMT) constitue un instrument fondamental pour la gouvernance des finances publiques et le développement inclusif des États. Le CDMT forme un outil de programmation triennal glissant. Il vise à garantir la viabilité des politiques budgétaires à l’intérieur d’un chemin temporel pour atteindre des objectifs déterminés et procéder aux évolutions nécessaires, en tenant compte des priorités et des contraintes financières. Il permet de renforcer la pérennité des politiques publiques, tout en améliorant l’allocation intersectorielle des ressources et la performance opérationnelles des gestionnaires et des services publics. Dans cette perspective, l’OCDE a conduit une évaluation stratégique des réalisations en matière de réforme budgétaire, en se fondant sur les bonnes pratiques des pays de l’OCDE et la Recommandation du Conseil sur la gouvernance budgétaire. Le rapport intitlé Une meilleure planification pour une meilleure gouvernance budgétaire en Tunisie : le Cadre de Dépenses à Moyen Terme offre aux autorités tunisiennes un aperçu sur la démarche existante de préparation et d’utilisation du CDMT en mettant en regard l’exemple tunisien avec les grandes tendances observées dans les pays membres de l’OCDE, afin d’identifier des pistes d’amélioration de ce processus. Cette étude constate que, pour l’instant le CDMT, reste en Tunisie un exercice largement théorique dépourvu d’effet réel sur les politiques budgétaires mises en place. Elle propose aux autorités tunisiennes un aperçu des processus de préparation et d’utilisation du CDMT dans les pays membres de l’OCDE, en vue d’identifier des pistes d’amélioration de cet instrument dans leur propre pays, et souligne que la réussite de cet outil nécessiterait un engagement politique de haut niveau et que les décisions budgétaires et financières du pays se soumettent à sa discipline. Le rapport Une meilleure planification pour une meilleure gouvernance budgétaire en Tunisie: le Cadre de Dépenses à Moyen Terme a été réalisé par le secrétariat de l’OCDE à la demande des autorités tunisiennes pour appuyer leurs efforts dans le renforcement de la budgétisation pluriannuelle, de manière à lier les priorités stratégiques au budget et décloisonner le processus de décision en permettant un échange entre niveaux global et sectoriels et entre perspectives stratégiques et financières. Il fait partie d’une série de trois rapports sur la gouvernance budgétaire rédigés dans le cadre du projet pour « une gouvernance efficace au service de la transition politique et de la prospérité économique en Tunisie », financé par le ministère fédéral allemand des affaires étrangères. 4 –REMERCIEMENTS UNE MEILLEURE PLANIFICATION POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE BUDGÉTAIRE EN TUNISIE: LE CADRE DE DÉPENSES À MOYEN TERME © OECD 2016 Remerciements Le secrétariat de l’OCDE tient à remercier tous ceux qui ont contribué à la publication de ce rapport. Ces remerciements s’adressent en premier lieu au gouvernement tunisien, et en particulier au ministère des finances et au ministère du développement, de l’investissement et de la coopération internationale pour leurs efforts et leur soutien constant lors des différents séminaires et missions d’évaluation par les pairs dédiés au projet. L’OCDE aimerait aussi remercier les responsables publics qui ont agi en tant que pairs évaluateurs : M. Philippe Mariscal, de Belgique, M. Raymond Bausch, du Luxembourg, et M. Gijs De Vries, des Pays-Bas. Ce rapport a été préparé par la Direction de la Gouvernance Publique et du Développement Territorial de l’OCDE, dirigée par Rolf Alter. Elle s’inscrit dans le cadre du projet « une gouvernance efficace au service de la transition politique et de la prospérité économique en Tunisie », géré par la Division des Examens de la Gouvernance et des Partenariats, sous la responsabilité de Martin Forst. Le rapport a été élaboré sous la direction stratégique de Miriam Allam, Chef du Programme MENA-OCDE pour la Gouvernance. Le processus d’examen par les pairs et de rédaction a été dirigé par Amira Tlili, coordinateur du projet « une gouvernance efficace au service de la transition politique et de la prospérité économique en Tunisie » avec l’appui de Ronnie Downes, Scherie Nicol, et Trevor Shaw. Le rapport a été rédigé par une équipe composée de Amira Tlili, Richard Martinez, Sofiene Fakhfakh et Ali Saadi. Il a aussi reçu les contributions de Jean-Jacques Hible. L’appui administratif a été assuré par Delphine Mergier et Najat Lachal. Ciara Muller a apporté un appui éditorial et a préparé le manuscrit en vue de sa publication. Le rapport a été rédigé dans le respect du mandat du projet « une gouvernance efficace au service de la transition politique et de la prospérité économique en Tunisie », confié à l’OCDE par le Partenariat de Transformation allemand avec la Tunisie. Les recommandations de l’OCDE formulées dans le cadre de ce projet ont été présentées à la 8ème réunion du réseau des hauts cadres du budget de la région MENA, en décembre 2015. L’OCDE exprime sa gratitude au ministère fédéral allemand des affaires étrangères pour ses engagements constants et son soutien financier. TABLE DES MATIÈRES – 5 UNE MEILLEURE PLANIFICATION POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE BUDGÉTAIRE EN TUNISIE: LE CADRE DE DÉPENSES À MOYEN TERME © OECD 2016 Table des matières Acronymes et abréviations ................................................................................................................. 8 Résumé .............................................................................................................................................. 9 Évaluations et recommandations .................................................................................................. 11 Introduction .................................................................................................................................... 17 Chapitre 1. Les cadres à moyen terme dans la réforme budgétaire ........................................... 23 Introduction ................................................................................................................................. 24 Évaluation de l’approche d’application des cadres à moyen terme ............................................ 24 Étendue de l’approche adoptée ................................................................................................... 26 L’intégration des CDMT dans le projet de loi organique du budget ........................................... 28 Notes ........................................................................................................................................... 30 Références ................................................................................................................................... 30 Chapitre 2. Les instruments de planification ................................................................................ 31 Introduction ................................................................................................................................. 32 Les stratégies sectorielles ............................................................................................................ 32 Le plan de développement économique et social ........................................................................ 33 Le cadre macroéconomique ........................................................................................................ 33 Les prévisions du projet de loi de finances ................................................................................. 34 Notes ........................................................................................................................................... 38 Références ................................................................................................................................... 39 Chapitre 3. Les instruments de programmation .......................................................................... 41 Introduction ................................................................................................................................. 42 Le tableau des opérations financière de l’État prévisionnel ........................................................ 42 Le cadre budgétaire à moyen terme (CBMT) ............................................................................. 43 Les cadres de dépenses à moyen terme dans la programmation ................................................. 47 La forme et le contenu des CDMT .............................................................................................. 49 Les acteurs de la préparation du CBMT et des CDMT ............................................................... 49 Notes ........................................................................................................................................... 51 Références ................................................................................................................................... 52 Chapitre 4. Les activités de préparation du budget ..................................................................... 53 Introduction ................................................................................................................................. 54 La budgétisation en deux temps .................................................................................................. 54 Les allocations intersectorielle et intra-sectorielle des ressources et des dépenses ..................... 55 Le calendrier budgétaire .............................................................................................................. 56 6 – TABLE DES MATIÈRES UNE MEILLEURE PLANIFICATION POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE BUDGÉTAIRE EN TUNISIE: LE CADRE DE DÉPENSES À MOYEN TERME © OECD 2016 L’inscription de l'approche descendante dans la circulaire notifiant les crédits ......................... 58 L’évaluation des objectifs et performances ................................................................................. 58 Le recentrage des discussions sur les aspects budgétaires .......................................................... 59 La détermination des crédits par la performance ........................................................................ 60 Notes ........................................................................................................................................... 61 Références ................................................................................................................................... 61 Chapitre 5. Le calendrier budgétaire ............................................................................................ 63 Introduction ................................................................................................................................. 64 Les échéances budgétaires .......................................................................................................... 64 L’évolution des échéances avec la future LOB ........................................................................... 67 Proposition de nouveau calendrier .............................................................................................. 68 Principaux facteurs d’échec et de succès dans l’instauration des cadres à moyen terme ............ 68 Références ................................................................................................................................... 69 Annexe A. Projet Annuel de Performance – CDMT : plan résumé du document ............................. 70 Annexe B. Acteurs des différentes phases de préparation du budget................................................ 71 Annexe C. Les instruments de programmation financière à moyen terme ....................................... 72 Annexe D. Format du CDMT global selon le guide méthodologique .............................................. 73 Annexe E. Format sommaire du budget de performance ministériel selon le guide......................... 75 Annexe F. La budgétisation en deux temps en Tunisie .................................................................... 77 Annexe G. Calendrier de préparation du projet de loi de finances de 2016 en Tunisie ................... 78 Annexe H. Détail de la recommandation n°2 de la réunion du conseil de l’OCDE sur la gouvernance budgétaire ................................................................................................................ 79 Annexe I. Les étapes du processus d’élaboration du budget en Roumanie ...................................... 80 Annexe J. Programme à moyen terme, Plan budgétaire à moyen terme et préparation du budget en Turquie ........................................................................................................................ 81 Annexe K. Récapitulation, acteurs, étapes et calendrier ................................................................... 82 Annexe L. Fiches de procédures ....................................................................................................... 83 Tableaux 2.1. Les composantes du cycle PPBS ............................................................................................... 32 3.1. CDMT du ministère : dépenses par nature économique et financement ................................... 48 3.2. CDMT du ministère : dépenses par programme........................................................................ 48 4.1. L'approche descendante dans certains pays de l'OCDE ........................................................... 58 5.1. Calendrier budgétaire typique .................................................................................................. 64 5.2. Calendriers budgétaires tunisiens pour les PLF de 2014 et 2016 .............................................. 65 Graphiques 0.1. Cycle des CDMT ....................................................................................................................... 18 3.1. Cycle d’élaboration du CBMT .................................................................................................. 44 4.1. Phases de préparation du PLF en Tunisie ................................................................................. 57 TABLE DES MATIÈRES – 7 UNE MEILLEURE PLANIFICATION POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE BUDGÉTAIRE EN TUNISIE: LE CADRE DE DÉPENSES À MOYEN TERME © OECD 2016 Encadrés 0.1. Les classifications de dépenses ................................................................................................. 18 1.1. Politique et processus budgétaire de uploads/Politique/governance-budgetaire-tunisie-1-pdf.pdf