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Conseil d’orientation pour l’emploi DOCUMENT DE SYNTHESE RELATIF AUX CAUSES DU

Conseil d’orientation pour l’emploi DOCUMENT DE SYNTHESE RELATIF AUX CAUSES DU CHOMAGE JANVIER 2008 - page 1 - Le présent document a été réalisé à l’initiative du Conseil d’orientation pour l’Emploi. Il s’est nourri des travaux du groupe de travail sur les causes du chômage créé en son sein. Il a été examiné par le Conseil au cours de cinq réunions plénières. Francis Kramarz, membre du Conseil et directeur du CREST, a animé les travaux en groupe de travail. Rozenn Desplatz, chargée de mission au secrétariat général du Conseil et Nicolas Grivel, inspecteur général des affaires sociales, en ont été rapporteurs. - page 2 - SOMMAIRE INTRODUCTION............................................................................................................................. 4 PREMIERE PARTIE LES CARACTERISTIQUES DU CHOMAGE ET DE L’EMPLOI EN FRANCE............................................................................................................................................ 6 I. LES TRAITS CARACTERISTIQUES DU CHOMAGE FRANÇAIS CONFIRMENT UN DECROCHAGE PAR RAPPORT AUX PAYS PRESENTANT LES MEILLEURS RESULTATS........................ 7 A. Un chômage persistant élevé.......................................................................................... 7 B. Taux d’emploi des jeunes et des seniors......................................................................... 8 C. Durée moyenne du chômage......................................................................................... 11 D. Des phénomènes d’exclusion du marché du travail ..................................................... 13 II. DES FLUX IMPORTANTS SUR LE MARCHE DU TRAVAIL DIRECTEMENT LIES A LA DYNAMIQUE DE CROISSANCE ........................................................................................................ 14 A. Une économie caractérisée par des flux d’emplois importants.................................... 14 B. Fondements économiques du dynamisme des entrées et sorties dans l’emploi : croissance, productivité et emploi............................................................................................. 16 SECONDE PARTIE UNE REVUE DE LA LITTERATURE ECONOMIQUE SUR LES CAUSES POSSIBLES DU CHOMAGE....................................................................................... 18 I. UN RETOUR RAPIDE SUR LES DIFFERENTES THEORIES DU CHOMAGE........................... 20 A. Le débat sur la nature du chômage oppose traditionnellement les économistes keynésiens aux économistes classiques..................................................................................... 20 B. Les développements théoriques récents du marché du travail ont enrichi notablement notre connaissance des causes du chômage ............................................................................. 20 II. UNE ANALYSE HISTORIQUE DU CHOMAGE EN EUROPE SUR TRENTE ANS..................... 25 A. La liste des chocs macroéconomiques ayant affecté les économies européennes........ 26 B. La montée initiale du chômage européen entre le milieu des années soixante-dix et le milieu des années quatre-vingt s’expliquerait par les chocs d’offre défavorables des années soixante-dix............................................................................................................................... 28 C. La persistance d’un chômage élevé dans les années quatre-vingt peut s’expliquer par la persistance des effets des chocs d’offre initiaux. .................................................................. 29 D. Le débat porte sur le rôle des institutions depuis les années quatre-vingt-dix............. 31 III. UNE REVUE DES CAUSES POSSIBLES DU CHOMAGE EN FRANCE AUJOURD’HUI............ 34 A. Le ralentissement de la croissance............................................................................... 34 B. La croissance de la population active .......................................................................... 34 C. Le progrès technique .................................................................................................... 38 D. La mondialisation et les délocalisations ...................................................................... 41 E. Les marchés financiers................................................................................................. 47 F. Coût du travail et prélèvements obligatoires................................................................ 52 G. Éducation, formation initiale et formation tout au long de la vie ................................ 55 H. Les institutions du marché du travail ........................................................................... 56 I. Le fonctionnement des marchés des biens et services .................................................. 64 J. La qualité des relations sociales dans l’entreprise ...................................................... 67 IV. ELEMENTS DE CONCLUSION.......................................................................................... 71 - page 3 - TROISIEME PARTIE DEBATS AU SEIN DU CONSEIL ET PROPOSITIONS D’ACTIONS ........................................................................................................................................................... 72 I. DIAGNOSTIC SUR LES CAUSES DU CHOMAGE FRANÇAIS ............................................... 73 A. Une évolution insuffisante du système productif .......................................................... 73 B. Un manque d’efficacité des politiques de l’emploi et de formation ............................. 74 C. Un manque de cohérence des politiques de l’emploi ................................................... 76 D. Des relations sociales difficiles.................................................................................... 77 II. LES ACTIONS A ENGAGER ............................................................................................. 77 A. Doper la croissance de la productivité et l’innovation ................................................ 78 B. Dynamiser et sécuriser les parcours professionnels par la mise en place d’une véritable politique de ressources humaines au niveau national ............................................... 79 C. Améliorer les relations sociales ................................................................................... 82 ANNEXE 1- LES PRINCIPAUX CHOCS MACRO-ECONOMIQUES DES ANNEES 70 ET 80....................................................................................................................................................... 83 ANNEXE 2- L’ANALYSE MACRO-ECONOMETRIQUE DU ROLE DES CHOCS ET DES INSTITUTIONS.............................................................................................................................. 85 I. L’APPROCHE REPOSANT SUR LES INSTITUTIONS........................................................... 85 II. L’APPROCHE REPOSANT SUR LES INTERACTIONS ENTRE LES CHOCS ET LES INSTITUTIONS ................................................................................................................................ 86 A. Les modèles de Blanchard et Wolfers........................................................................... 86 B. Les résultats de Blanchard et Wolfers :........................................................................ 86 III. UNE TROISIEME APPROCHE A MI-CHEMIN ENTRE LES DEUX PREMIERES...................... 88 A. L’étude de Nickell, Nunziata et Ochel (2005) :............................................................ 88 B. L’étude de l’OCDE (2006) :......................................................................................... 90 - page 4 - INTRODUCTION Dans le présent document, le Conseil d’Orientation pour l’Emploi a cherché à comprendre pourquoi la France connaît un taux de chômage durablement élevé, à un niveau bien au-delà du seuil qui correspondrait à une situation de plein emploi. Il s’agissait aussi, au-delà d’un diagnostic partagé sur les causes du chômage, de proposer des orientations prioritaires pour les politiques publiques. Au cours de ses travaux, le Conseil s’est d’abord intéressé aux principales caractéristiques du chômage français. Il a ensuite effectué un travail académique de synthèse des principales études économiques1, en passant en revue différentes causes du chômage et en recensant, pour chacune d’entre elles, les principaux points de consensus entre les économistes. Pour cela, il s’est appuyé sur l’ensemble de la littérature économique existante. Ces recherches ont bien montré toute la complexité du sujet. D’une part, les travaux des économistes n’identifient pas une seule et unique cause du chômage mais plutôt un faisceau de causes. D’autre part, les causes du chômage ont évolué au cours du temps : les facteurs responsables du chômage des années quatre-vingt n’ont plus grand-chose à voir avec ceux qui sont à l’œuvre aujourd’hui. Le débat scientifique sur les causes du chômage se poursuit et il n’appartient pas au Conseil de le trancher. En revanche, il lui revient de donner sa vision des causes du chômage français et de proposer des pistes d’action pour le combattre. C’est aussi l’ambition de ce document. Ce document est donc composé de trois parties. La première partie rappelle les principales caractéristiques du chômage français et ses spécificités par rapport au chômage que connaissent les autres pays développés (section I). Elle revient également sur l’ampleur des flux d’emplois et de main d’œuvre en France (section II). La seconde partie présente une synthèse des principaux travaux scientifiques des économistes sur les causes du chômage. Elle fait, tout d’abord, un court détour théorique pour présenter brièvement ce que les économistes savent du taux de chômage structurel (section I). Elle s’intéresse ensuite à l’évolution du chômage en Europe sur les trente dernières années. Elle en rappelle les principaux éléments d’explications, en faisant la part entre les rôles respectifs joués par les chocs macroéconomiques et les institutions dans la détermination du chômage (section II). Enfin, elle examine plus spécifiquement le chômage français en passant en revue différentes causes possibles. Sont évoqués l’insuffisance d’activité, la taille de la population active, le progrès technique, la mondialisation et les délocalisations, les marchés financiers, le coût du travail, l’éducation et la formation, les institutions du marché du travail (accompagnement des demandeurs 1 Seuls les travaux économiques ont été examinés pour analyser les causes du chômage. Les études produites dans les autres disciplines (sociologie, histoire, …) ne sont pas prises en compte dans ce document. - page 5 - d’emplois et législation sur la protection de l’emploi), le fonctionnement du marché des biens et services (réglementations anticoncurrentielles et défaillances des marchés du logement et des transports) et la qualité des relations sociales dans l’entreprise (section III). Enfin, la troisième partie retrace les débats au sein du Conseil. Ces derniers se sont orientés autour de deux principaux axes : un diagnostic sur les causes du chômage français (section I) et les réflexions sur les actions à engager (section II). - page 6 - PREMIERE PARTIE LES CARACTERISTIQUES DU CHOMAGE ET DE L’EMPLOI EN FRANCE Dans cette première partie, on rappelle brièvement les principales caractéristiques du chômage français. Les constats suivants sont dressés dans la section I : - Le taux de chômage en France est particulièrement élevé. Par rapport aux autres pays européens, la France se situe en seconde position après l’Allemagne ; - Les comparaisons internationales montrent par ailleurs que si, le taux d’emploi des personnes âgées de 25-54 ans, qui constituent le cœur du marché du travail, est quasiment le même en France et dans les autres pays développés, le taux d’emploi des jeunes (15-24 ans) et celui des seniors (55-64 ans) sont en revanche sensiblement plus bas ; - En France, le taux d’emploi des jeunes a sensiblement diminué depuis le milieu des années soixante-dix, tandis que celui des seniors s’est effondré à partir du début des années quatre-vingt notamment du fait du développement massif des préretraites ; - La France se caractérise par une durée du chômage particulièrement longue : la durée moyenne du chômage en France est deux fois plus importante que la durée moyenne observée dans les pays du G7 ; - Le taux de chômage est particulièrement marqué dans certaines zones géographiques, comme les zones urbaines sensibles (ZUS), qui concentrent des individus cumulant les difficultés d’accès à l’emploi. Par ailleurs, il concerne beaucoup plus les populations étrangères ou d’origine étrangère ; - On observe une relative précarisation des trajectoires professionnelles. Alors que seulement 4% des personnes avaient passé trois années consécutives en chômage ou en contrat précaire en 1982, elles sont environ 9% à connaître cette situation en 2000 ; Cette partie revient ensuite dans