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LES RELATIONS ENTRE L’ÉTAT ET SES OPÉRATEURS Rapport demandé par le comité d’év

LES RELATIONS ENTRE L’ÉTAT ET SES OPÉRATEURS Rapport demandé par le comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale Janvier 2021  Les relations entre l'État et ses opérateurs - janvier 2021 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes Sommaire PROCÉDURES ET MÉTHODES ........................................................................................................................ 5 SYNTHÈSE ............................................................................................................................................................ 7 RECOMMANDATIONS ..................................................................................................................................... 15 INTRODUCTION ................................................................................................................................................ 17 CHAPITRE I UN PÉRIMÈTRE DES OPÉRATEURS À CLARIFIER ET À STABILISER ........................................................................................................................................ 19 I - UN PÉRIMÈTRE AU CONTOUR IMPRÉCIS ........................................................................................... 19 A - Des critères de rattachement explicités dans les annexes aux lois de finances ................................................ 19 B - Des procédures de rattachement peu contraignantes ........................................................................................ 21 C - Un manque de cohérence des rattachements au périmètre des opérateurs ....................................................... 22 II - UN ENSEMBLE D’ORGANISMES AU POIDS FINANCIER IMPORTANT, AVEC UNE PRÉSENCE INÉGALE DANS LES POLITIQUES PUBLIQUES ET UNE DIVERSITÉ DE STATUTS ............................................................................................................................................................. 24 A - Un ensemble de près de 500 organismes et des financements équivalant à 16 % des dépenses du budget général ........................................................................................................................................................ 24 B - Une présence importante dans certaines politiques publiques ......................................................................... 25 C - Une majorité d’établissements publics mais quelques autres statuts................................................................ 28 III - UNE RÉDUCTION SIGNIFICATIVE DU NOMBRE D’OPÉRATEURS RÉSULTANT PRINCIPALEMENT DE REGROUPEMENTS OU DE SORTIES DU PÉRIMÈTRE ............................... 29 IV - UNE MULTIPLICITÉ DE PÉRIMÈTRES POUR LES ORGANISMES CHARGÉS D’UNE MISSION DE SERVICE PUBLIC ..................................................................................................................... 35 CHAPITRE II UN ENCADREMENT IMPARFAIT DES MOYENS DES OPÉRATEURS ...... 39 I - DES CONCOURS DE L’ÉTAT QUI CONNAISSENT DE FORTES VARIATIONS ANNUELLES, AVEC UN ENCADREMENT LIMITÉ AUX TAXES AFFECTÉES ................................... 39 A - Une augmentation moyenne des concours de l’État proche de celle du budget général mais avec un profil annuel heurté ................................................................................................................................................ 40 B - Un encadrement des moyens financiers limité aux taxes affectées .................................................................. 46 II - DES EMPLOIS DIFFICILES À PILOTER MAIS UNE MASSE SALARIALE DONT LA PROGRESSION RESTE CONTENUE ............................................................................................................. 51 A - Un pilotage des effectifs assez lâche, en dépit d’efforts de réduction.............................................................. 51 B - Une hausse contenue de la masse salariale ...................................................................................................... 59 III - DES RÉSULTATS COMPTABLES GLOBALEMENT EXCÉDENTAIRES MAIS DES SITUATIONS FINANCIÈRES CONTRASTÉES ............................................................................................ 62 A - Une légère hausse des produits et des charges depuis 2016............................................................................. 64 B - Des dépenses d’investissement croissantes essentiellement financées par l’emprunt ...................................... 70 C - Un manque de visibilité sur la dette d’ensemble des opérateurs ...................................................................... 79 IV - UNE INFORMATION SUR LES MOYENS DES OPÉRATEURS À COMPLÉTER .......................... 84 Les relations entre l'État et ses opérateurs - janvier 2021 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes COUR DES COMPTES 4 CHAPITRE III UN PILOTAGE STRATÉGIQUE DES OPÉRATEURS À RENFORCER ...... 89 I - UN PILOTAGE DES OPÉRATEURS PAR L’ÉTAT INÉGALEMENT ADAPTÉ AUX ENJEUX................................................................................................................................................................ 89 A - Un contour juridiquement imparfait de la tutelle sur les opérateurs de l’État .................................................. 89 B - Une capacité d’intervention de l’État inégale suivant les opérateurs ............................................................... 91 C - Des pratiques et une organisation de l’État qui doivent gagner en maturité .................................................... 94 II - UNE TROP FAIBLE IMPLICATION DE L’ÉTAT DANS LA DÉFINITION DE LA STRATÉGIE DES OPÉRATEURS ET DANS L’ÉVALUATION DE LEURS RÉSULTATS .................. 100 A - Le contrat d’objectifs, un instrument à généraliser ........................................................................................ 101 B - Un contrat d’objectifs qui doit servir de base à l’ensemble des autres documents stratégiques de l’opérateur ............................................................................................................................................................ 111 III - DES DISPOSITIFS DE MAÎTRISE DES RISQUES INSUFFISAMMENT DÉVELOPPÉS POUR ASSURER LA FIABILITÉ DES COMPTES DE L’ÉTAT ............................................................... 112 A - Des lacunes importantes dans les dispositifs de contrôle interne des opérateurs de l’État ............................ 112 B - Des anomalies et des incertitudes dans les comptes des opérateurs qui affectent la fiabilité des comptes de l’État .................................................................................................................................................. 117 LISTE DES ABRÉVIATIONS ......................................................................................................................... 121 ANNEXES .......................................................................................................................................................... 125  Les relations entre l'État et ses opérateurs - janvier 2021 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes Procédures et méthodes Les rapports de la Cour des comptes sont réalisés par l’une des six chambres que comprend la Cour ou par une formation associant plusieurs chambres et/ou plusieurs chambres régionales ou territoriales des comptes. Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité de la Cour ainsi que des chambres régionales et territoriales des comptes, donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que l’élaboration des rapports publics : l’indépendance, la contradiction et la collégialité. L’indépendance institutionnelle des juridictions financières et l’indépendance statutaire de leurs membres garantissent que les contrôles effectués et les conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation. La contradiction implique que toutes les constatations et appréciations faites lors d’un contrôle ou d’une enquête, de même que toutes les observations et recommandations formulées ensuite, sont systématiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes concernés ; elles ne peuvent être rendues définitives qu’après prise en compte des réponses reçues et, s’il y a lieu, après audition des responsables concernés. Sauf pour les rapports réalisés à la demande du Parlement ou du Gouvernement, la publication d’un rapport est nécessairement précédée par la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux autres personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport publié, leurs réponses sont présentées en annexe du texte de la Cour. La collégialité intervient pour conclure les principales étapes des procédures de contrôle et de publication. Tout contrôle ou enquête est confié à un ou plusieurs rapporteurs. Le rapport d’instruction, comme les projets ultérieurs d’observations et de recommandations, provisoires et définitives, sont examinés et délibérés de façon collégiale, par une formation comprenant au moins trois magistrats. L’un des magistrats assure le rôle de contre-rapporteur et veille à la qualité des contrôles.  Le Parlement peut demander à la Cour des comptes la réalisation d’enquêtes, sur la base du 2° de l’article 58 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (commissions des finances), de l’article LO 132-3-1 du code des juridictions financières (commissions des affaires sociales) ou de l’article L. 132-6 du code des juridictions financières (présidents des assemblées). Le président de l’Assemblée nationale a saisi le Premier président le 31 octobre 2019, en application de l’article L. 132-6 du code des juridictions financières, d’une demande d’enquête du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC) sur les relations entre l’État et ses opérateurs. Les relations entre l'État et ses opérateurs - janvier 2021 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes COUR DES COMPTES 6 Cette demande a été acceptée par le Premier président de la Cour des comptes, par une lettre du 13 novembre 2019. Dans un courrier du 21 janvier 2020 (cf. annexe 1), il a précisé le contenu de l’enquête et annoncé une remise de la communication au mois de novembre 2020. Par une lettre du 1er juillet 2020, le Premier président a informé le président de l’Assemblée nationale du report de la date de remise de la communication au mois de janvier 2021, l’instruction ayant été ralentie du fait de la crise sanitaire. Le lancement des travaux de la Cour a été notifié aux administrations par lettres en date des 13 et 19 février 2020. L’enquête s’est appuyée sur les nombreux rapports de la Cour relatifs à des opérateurs. Ceux- ci ont été complétés par des entretiens auprès d’une sélection d’opérateurs, de leurs directions de tutelle et des bureaux concernés au sein de la direction du budget. La liste des opérateurs a été constituée de manière à pouvoir observer des situations diverses en termes de statuts, de modes de financement et de types de tutelles. Le nombre d’opérateurs rencontrés a néanmoins dû être limité compte tenu du contexte sanitaire. Les rapporteurs ont organisé plusieurs entretiens avec la direction du budget, dont la deuxième sous-direction est en charge de la supervision de l’ensemble des opérateurs et rassemble les informations à leur sujet présentées dans les projets de lois de finances (annexe « jaune » au projet de loi de finances, projets annuels de performance) et dans les projets de lois de règlement (rapports annuels de performance). Plusieurs questionnaires et demandes d’informations ont été adressés à la direction du budget. Les rapporteurs ont également rencontré, au sein du service de la fonction financière et comptable de l’État de la DGFiP, le bureau des opérateurs de l’État, qui recueille des informations comptables sur les organismes soumis au décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP, titre III). La grande majorité des opérateurs de l’État en fait partie. Enfin, les rapporteurs se sont rapprochés du contrôle général, économique et financier (CGefi), dont le périmètre de contrôle inclut 52 opérateurs de l’État. Des entretiens ont été organisés avec plusieurs contrôleurs (dont deux de la mission « contrôle » en charge du pilotage et de la méthodologie des contrôles), et un court questionnaire a été adressé à l’ensemble des contrôleurs en charge des opérateurs dans le but de recueillir leurs principales observations.  Le projet de rapport a été délibéré, le 6 novembre 2020, par la première chambre, présidée par M. Charpy, et composée de MM. Courtois, Zerah, uploads/s1/132-6-relations-etat-operateurs.pdf