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Mémoire pour l’obtention du Master 2 Audit Interne des Organisations IAE d’Aix

Mémoire pour l’obtention du Master 2 Audit Interne des Organisations IAE d’Aix en Provence L’Audit interne dans les collectivités territoriales Soutenu par : Cécile Van Den Crommenacker Année Universitaire 2008/2009 Mémoire : L’audit interne dans les collectivités territoriales Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE d’Aix en Provence 2 Remerciements Ce mémoire, dont la rédaction fut longue et parsemée d’embûches, représentait un réel défi. Je n’avais en effet abordé la thématique des collectivités locales que partiellement, lors d’un mémoire précédent. Il ne fut donc pas évident de « créer » ce mémoire, et je me suis largement appuyé sur la littérature pour ce faire. Ce mémoire n’aurait cependant pas pu voir le jour sans l’aide et la sollicitude des responsables de services d’audit interne et/ou d’inspection rencontrés. Je tiens donc à remercier tout particulièrement Mr Cédric Wambergue et son équipe qui m’ont chaleureusement accueilli et présenté le service d’Inspection générale et audit de la Communauté Urbaine de Lille. Cette rencontre n’aurait pas été possible sans Mr André Vanderschelden, Responsable du pôle Inspection Générale et Audit, que je tiens aussi à remercier. Je veux aussi remercier Mme Elodie Portelli, auditrice interne puis Chef du centre Audit Interne à la Communauté Urbaine de Bordeaux de 2005 à 2007. Sa rencontre m’a permis de bénéficier de nombreux éléments et m’a apporté un éclairage significatif sur de nombreuses problématiques. Merci enfin à Mme Brigitte Joseph-Jeanneney, directrice de l’Inspection Générale de la Ville de Paris qui a accepté de me consacrer du temps pour échanger sur les pratiques et les enjeux du service qu’elle dirige. Je tiens aussi à remercier Gabrielle Alessandri, stagiaire à l’Inspection Générale, qui a m’a apporté son éclairage sur de nombreux éléments concernant l’Inspection Générale de la Ville de Paris. Enfin, je remercie Mr Jacques Vera de sa confiance et de son soutien tout au long de l’année universitaire. Merci aussi à tous les intervenants et personnels qui ont contribué au Master Audit Interne des Organisations de l’IAE – et ont fait de cette année une période de formation intense et enrichissante. Mémoire : L’audit interne dans les collectivités territoriales Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE d’Aix en Provence 3 Sommaire INTRODUCTION...............................................................................................................................5 I. LES STRUCTURES DE L’ADMINISTRATION TERRITORIALE : CONTOURS, PROBLEMATIQUES ET ENJEUX ...................................................................................... 8 A. LES COLLECTIVITES TERRITORIALES ................................................................................ 9 1. Principes...................................................................................................................... 9 2. Caractéristiques........................................................................................................... 9 3. Historique – Le rôle de la décentralisation............................................................... 10 4. Les pouvoirs et les compétences des collectivités territoriales ................................. 13 B. L’INTERCOMMUNALITE.................................................................................................. 18 1. Principes de la coopération intercommunale............................................................ 18 2. Historique .................................................................................................................. 18 3. Objectifs..................................................................................................................... 19 4. Fonctionnement ......................................................................................................... 19 5. Les types de structures intercommunales .................................................................. 19 6. Et dans le futur ?........................................................................................................ 22 C. LES ENJEUX DE L’ADMINISTRATION TERRITORIALE........................................................ 23 1. Eléments généraux..................................................................................................... 23 2. Le management des structures territoriales .............................................................. 24 II. LES STRUCTURES D’AUDIT INTERNE, D’INSPECTION ET/OU D’EVALUATION DE LA PERFORMANCE DANS LES STRUCTURES TERRITORIALES LOCALES : ETAT DES LIEUX, PROBLEMATIQUES ET ENJEUX.................................................................................................................................. 32 A. ETAT DES LIEUX DES PRATIQUES D’EVALUATION, DE CONTROLE INTERNE, DE GESTION DES RISQUES ET D’AUDIT INTERNE DANS LES ORGANISATIONS TERRITORIALES : LES DONNEES DU TERRAIN........................................................................................................................... 34 1. L’évaluation des politiques publiques ....................................................................... 34 2. Le contrôle interne et la maîtrise des risques............................................................ 36 B. LE CONTROLE INTERNE : EVOLUTIONS ET PRATIQUES .................................................... 42 C. FONDEMENT DE LA NECESSITE DE L’AUDIT INTERNE DANS LES ORGANISATIONS TERRITORIALES ..................................................................................................................... 44 D. LES MISSIONS DES SERVICES D’AUDIT INTERNE ET D’INSPECTION DANS LES COLLECTIVITES...................................................................................................................... 46 1. Les objectifs de l’audit interne et/ou d’inspection..................................................... 46 2. Les types de missions................................................................................................. 46 3. Le périmètre des missions.......................................................................................... 47 4. Les méthodes.............................................................................................................. 47 5. Les modalités de recrutement et d’affectation........................................................... 48 6. Les services d’audit et de contrôle dans les différents niveaux d’administration territoriale........................................................................................................................ 48 E. LES SERVICES EN CHARGE DE L’AUDIT INTERNE............................................................. 51 1. Spécificités et apports des services d’audit interne par rapport à d’autres structures de contrôle........................................................................................................................ 51 2. Les termes de l’audit et de l’évaluation..................................................................... 52 3. Eléments de comparaison.......................................................................................... 55 Mémoire : L’audit interne dans les collectivités territoriales Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE d’Aix en Provence 4 4. Les structures de contrôle, d’audit interne et d’évaluation dans les différents niveaux de l’administration territoriale ........................................................................................ 56 5. Eléments de synthèse ................................................................................................. 58 F. QUEL FUTUR POUR LES SERVICES D’AUDIT ET D’INSPECTION?........................................ 60 1. Des besoins insatisfaits et croissants......................................................................... 60 2. Des rapports en faveur de la création d’une Inspection Générale de l’Administration Territoriale....................................................................................................................... 61 3. Les limites actuelles des contrôles dans les collectivités........................................... 61 4. Les limites des services d’audit et d’inspection internes aux organisations territoriales....................................................................................................................... 62 5. L’IGAT : une solution « miracle » ?.......................................................................... 62 G. BONNES PRATIQUES ....................................................................................................... 63 1. Problématiques générales d’organisation et de management de la collectivité ....... 63 2. Quelles sont les conditions nécessaires pour une évaluation réussie ? .................... 65 3. Les recommandations en terme de contrôle interne pour les collectivités locales ... 66 4. Les bonnes pratiques en matière d’audit interne ...................................................... 76 III. L’AUDIT INTERNE DANS LES COLLECTIVITES : REALITES ET PERSPECTIVES.................................................................................................................... 81 A. INTERET ET PRESENTATION DES STRUCTURES ................................................................ 81 B. PRESENTATION DES SERVICES RENCONTRES................................................................... 82 1. La Communauté Urbaine de Lille ............................................................................. 82 2. La Communauté Urbaine de Bordeaux ..................................................................... 87 3. La Ville de Paris ........................................................................................................ 92 C. ANALYSE CRITIQUE........................................................................................................ 98 1. Les raisons des spécificités de l’audit interne dans les collectivités locales............. 98 2. Les bonnes pratiques relevées ................................................................................... 98 3. Les points sensibles.................................................................................................. 101 CONCLUSION ................................................................................................................................105 LISTE DES ABREVIATIONS.....................................................................................................107 LISTE DES FIGURES...................................................................................................................108 LISTE DES TABLEAUX ..............................................................................................................109 SOMMAIRE DETAILLE .............................................................................................................110 BIBLIOGRAPHIE ..........................................................................................................................113 ANNEXES .........................................................................................................................................117 Mémoire : L’audit interne dans les collectivités territoriales Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE d’Aix en Provence 5 Introduction Aujourd’hui, les collectivités territoriales sont au cœur du débat. En effet, si ce mémoire a été clos à la fin de l’été 2009, il est clair que la réforme des collectivités territoriales prévue à l’agenda de la rentrée 2009 est un élément fort de l’actualité politique. Annoncée dès 2008, cette réforme est fortement soutenue par le pouvoir exécutif : le Président de la République en a fait une de ses priorités pour la deuxième moitié de son quinquennat. Ce texte vise à moderniser l’organisation de l’administration territoriale. Un décret est donc paru le 22 octobre 2008 qui annonçait la création d’un « Comité pour la réforme des collectivités territoriales », présidé par Mr E. Balladur. Ce comité a pour mission « d’étudier les mesures propres à simplifier les structures des collectivités locales, à clarifier la répartition de leurs compétences et à permettre une meilleure allocation de leurs moyens financiers »1. Le rapport a été rendu le 5 mars 2009 et il propose 20 mesures. Le Comité recommande notamment de : favoriser les regroupements volontaires de régions et de départements par des dispositions législatives ; avant 2014, achever d'une part la carte de l'intercommunalité et rationaliser d'autre part la carte des syndicats de communes ; ne plus créer de nouveaux «pays» au sens de la loi du 4 février 1995 ; créer par la loi onze premières métropoles, à compter de 2014 (Lyon, Lille, Marseille, Bordeaux, Toulouse, Nantes, Nice, Strasbourg, Rouen, Toulon et Rennes) ; confirmer la clause de compétence générale au niveau communal (métropoles, communes nouvelles issues des intercommunalités et autres communes) et spécialiser les compétences des départements et des régions etc. Le texte devait être examiné le 29 juillet en conseil des ministres mais il a été reporté à début septembre, après son passage devant le Conseil d’Etat. Ensuite, le Sénat puis l’Assemblée Nationale devraient débattre du texte. La discussion devrait s’achever au début de l’année 2010. Cette réforme est portée par le constat que l’administration territoriale est très complexe et comporte différents niveaux n’ayant aucun lien hiérarchique entre eux. Le découpage administratif du territoire apparaît être inadéquat avec les besoins des citoyens. Selon certains détracteurs, le développement de l’intercommunalité aurait aggravé la situation en générant une fiscalité supplémentaire. Ainsi, dans un rapport de 2007, le sénateur A. Lambert souligne « l’enchevêtrement des compétences et la contractualisation polymorphe » ayant « un coût élevé » et entravant « l’efficacité des politiques publiques ». Ainsi, il n’existe pas de réelle spécialisation des collectivités : les actions de la région, du département et de la commune et des intercommunalités peuvent se superposer et donc réduire fortement leur pertinence et leur efficacité escomptée. La fiscalité locale est aussi critiquée pour sa lourdeur et son augmentation constante et significative. Ainsi, les collectivités doivent faire face à des pressions des citoyens et de l’Etat concernant leur gestion et leur utilisation des fonds publics. En effet, étant libres de s’administrer, elles doivent mettre en place et animer des dispositifs leur permettant de maîtriser leurs activités, d’aider à la réalisation de leurs objectifs et de limiter leurs risques. La « bonne gestion » des fonds publics – et donc des processus internes et des politiques publiques – est une exigence croissante. 1 Source : http://www.reformedescollectiviteslocales.fr/home/index.php Mémoire : L’audit interne dans les collectivités territoriales Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE d’Aix en Provence 6 Il est néanmoins important de souligner uploads/s1/ai-dans-les-collectivites-territoriales-1.pdf