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1 Revue « Pouvoir Locaux », Novembre 2000 L'évaluation des politiques publiques

1 Revue « Pouvoir Locaux », Novembre 2000 L'évaluation des politiques publiques dans les collectivités territoriales : exercices imposés et initiatives propres Eric MONNIER et Fabrice HENARD Eureval-C3E, Lyon1. L'étude de l'évaluation dans les collectivités territoriales ne repose que sur une décennie d'expériences, suffisante toutefois pour dresser un panorama des pratiques et des enjeux. En France, la notion d'évaluation se propage d’abord comme facteur d'efficacité des politiques publiques. L'Etat reste bien sûr attentif à promouvoir et à désacraliser l'évaluation dans les collectivités territoriales (cf. la récente circulaire du 25 août 2000 et la composition du Conseil National de l'Evaluation incluant des représentants des collectivités territoriales). Mais l'intérêt pour l'évaluation des politiques publiques dans et par les collectivités territoriales est également relayé par leur environnement institutionnel ou associatif propre. Ce développement reste cependant encore inégalement réparti entre les différentes catégories de collectivités territoriales. L'évaluation a surtout gagné en légitimité auprès des collectivités de grande taille, aux compétences intéressant les politiques partenariales et exprimant un réel volontarisme politique dans l'exercice de leurs missions. Ainsi, l'ensemble des régions, quelques départements, quelques agglomérations importantes se sont notablement impliqués dans l'évaluation des politiques publiques, dépassant les strictes obligations nationales ou européennes. Les évaluations territoriales dans le sillage des politiques partenariales Le partenariat et la contractualisation comme facteurs de développement Au début des années 1990, l'évaluation des politiques publiques n'intéressait que quelques collectivités pionnières. Les régions ont été réellement entraînées dans l'évaluation des politiques publiques à partir de 1993. L'Etat et l'Union Européenne ont été les moteurs des pratiques évaluatives, exigées par les 1 C3E, 13bis Place Jules Ferry, 69006 Lyon - C3E@C3E.fr 3 Circulaire du 12 mai 1998 2 Contrats de Plan Etat-Région et les fonds structurels. Progressivement, les régions se sont ainsi dotées de dispositifs d'évaluation, comme le prévoyait la circulaire du 9 décembre 1993, précisée dans les circulaires du 31 juillet 1998 et du 25 août 2000. En 1998, l'Etat a renforcé le dispositif de gestion et de suivi des programmes cofinancés par les fonds structurels, dans le souci de prendre en compte ces fonds dans l'évaluation des CPER.3 Les régions ont toutefois été libres d'évaluer comme elles le souhaitaient, les circulaires n'imposant pas de choix rigides de la matière évaluable. Cette souplesse a généré une forte hétérogénéité des pratiques. Certaines régions avaient anticipé les dispositifs institutionnels (exemple : région Rhône- Alpes). D'autres ont profité de l'occasion offerte par l'évaluation des CPER pour élargir les compétences des instances d'évaluation régionales4. Le Nord-Pas-de-Calais, par exemple, a particulièrement déployé les activités de sa cellule d'évaluation Etat-Région, en plaçant sa démarche dans une perspective à la fois contractuelle (CPER) et interne (les politiques de pleines compétences régionales)5. Les dispositifs d'évaluation régionaux ont, dans l'ensemble, correctement fonctionné, et ne sont pas restés à l'état de bonnes intentions. Plus de 150 évaluations ont ainsi été menées dans le cadre du CPER 1994-1999. Tous les champs d'évaluation ont été couverts. Les évaluations de programmes économiques et environnementaux ont été prisées par la totalité des régions. Les difficultés générées par la complexité des politiques partenariales Au cours de la dernière décennie, l'Etat a progressivement élargi le champ des procédures contractuelles avec les collectivités territoriales et associé les collectivités à la mise en œuvre de politiques nationales. Le nombre important d'objectifs concomitants et souvent flous des politiques partenariales, dont une majorité est adossée aux CPER, ainsi que l'imbrication des responsabilités des différents niveaux de collectivités ont alors entraîné un déficit de lisibilité pour les citoyens, mais aussi pour les dirigeants territoriaux. Les collectivités, sollicitées financièrement, ont compris l'intérêt stratégique de s'impliquer dans les évaluations des contrats, dont les résultats peuvent nourrir, influer ou contrecarrer leurs propres politiques. Les villes moyennes et les départements se sont par exemple investi dans les évaluations du Plan Université 2000, et ont cherché à en tirer les résultats les plus riches pour réviser leurs exigences et repositionner leur participation. L'implication marquée des agglomérations dans l'évaluation des contrats de ville est une autre illustration de l'intérêt des collectivités territoriales. L'évaluation de ces contrats se développe, mais leur utilisation reste malmenée par les affrontements de logiques institutionnelles que les programmes partenariaux tendent à complexifier. Le contrat tendant à devenir un mode d'organisation dominant de l'action publique moderne, les collectivités ont adopté les clauses évaluatives qui y sont habituellement associées. Les régions notamment, négocient de plus en plus souvent des objectifs contractuels avec les départements ou les agglomérations en matière d'aménagement du territoire, de développement économique, de développement touristique, de développement rural… Le Conseil Général du Val d'Oise, par exemple, a substantiellement modifié le contenu et l'éligibilité des contrats de développement urbain qu'il avait mis en place en direction des communes à forts enjeux urbains, à la suite d'une évaluation portant sur plusieurs années d'expérience contractuelle. Le cocontractant peut également prendre l'initiative comme en témoigne le cas du Syndicat Mixte du pays des Mauges (Maine-et-Loire) qui a évalué son Contrat Régional de Développement avec l'aide de son comité d'expansion, afin d'en réorienter le contenu. 4 M. BASLE, Cahiers Economiques de Bretagne - n°2/1999 5 Région Nord-Pas-de-Calais, Etudes pour une région, n°4, novembre 1999 3 Les évaluations à l'initiative des collectivités territoriales L'évaluation au service d'une stratégique territoriale Le territoire devenant l'espace d'expression et de lisibilité de l’action publique, les politiques publiques mixent les interventions de l'Etat, des collectivités territoriales et d'autres partenaires (associations, investisseurs…). Les financements croisés abondent, les comités de pilotage multipartites se multiplient. Face au risque d’opacité institutionnelle, des collectivités ont alors élaboré une stratégie territoriale (un projet d'agglomération pour une communauté d'agglomération par exemple) ou ont déployé une réflexion stratégique sur leur mission et leurs capacités de réponses aux besoins des territoires (une politique départementale de la ville pour un Conseil Général par exemple). Elles cherchent ainsi à se positionner comme partenaires-acteurs, politiquement co-responsables des projets avec les autres partenaires. L'évaluation est alors perçue, par les collectivités les plus "pro-actives", comme permettant de construire un projet cohérent et argumenté. Les réflexions menées par l'AMGVF avec la DATAR sur les enjeux de la contractualisation dans les projets puis les contrats d'agglomération de plusieurs grandes métropoles6 reflètent l'intérêt des communautés d'agglomération d'évaluer à toutes les étapes de déroulement du processus de contractualisation. Les communautés d'agglomération considèrent l'évaluation comme outil de management pour clarifier le contenu des projets, au-delà des préoccupations techniques de suivi des réalisations ou des considérations financières de contrôle des consommations des crédits. Les apports de l'évaluation sont multiples : préparer en amont la réflexion stratégique, mesurer in itinere les impacts de projets, anticiper l'évolution des contrats d'agglomération, mesurer les engagements des partenaires, etc. Un déficit de culture évaluative La perception de l'évaluation au sein de certaines collectivités territoriales évolue cependant encore entre le contrôle et l'alibi. Dans les collectivités territoriales qui ne disposent pas de cellule d'évaluation, et qui ne sont pas préparées à cette démarche, l'évaluation reste souvent vue comme une variante du contrôle budgétaire. Elle s'apparente pour certains élus à une analyse de la rentabilité ou de la productivité des services. Ce type de confusion n'est pas propre aux collectivités, mais pèse lourdement dans une réappropriation de la démarche en interne au sein des administrations territoriales. En outre, le développement de la contractualisation laisse peu de champ aux évaluations autonomes des collectivités territoriales. Le renouveau de logiques territoriales (pays, agglomérations) amplifie le problème puisque la transversalité et la globalité des actions prônées par la LOADDT implique nécessairement des politiques et des évaluations partenariales. La complexité des évaluations dans ce contexte là, freine les collectivités territoriales non préparées, qui tendent à percevoir cette démarche comme fastidieuse et peu utile. Les évaluations apportent aussi leur lot de déceptions, qui affectent leur crédibilité intrinsèque7. Face à une évaluation aux résultats limités ou non utilisables (les calendriers politiques et administratifs ne permettant pas toujours d'inclure dans les nouveaux programmes les recommandations des évaluations), les collectivités territoriales peuvent hésiter à s'investir elles-mêmes dans des démarches évaluatives. Les évaluations obligatoires (CPER, contrats de ville, fonds structurels) sont souvent les 6 Opération sites témoins - contrat d'agglomération ; DATAR/AMGVF, 1999-2000 7 Rapport du Sénat n° 446, juillet 2000 4 premières évaluations que les collectivités territoriales connaissent. De la qualité de leurs résultats - et de leur utilisation- dépendra l'intérêt des collectivités pour ce nouvel outil. S’il est réel, le développement de l'évaluation dans les collectivités territoriales ne permet pas aujourd'hui de conclure que celle-ci est devenue une démarche courante dont l'utilité serait reconnue. Malgré une hausse du niveau et de la capacité d'expertise en évaluation de politiques publiques en France (Cf. l'offre de formations initiales ou professionnelles aujourd'hui disponibles), les collectivités territoriales restent encore souvent démunies face à la démarche d'évaluation pour laquelle il manque encore de référentiels spécifiques aux collectivités territoriales. Des difficultés opérationnelles propres L'expérience des évaluations de programmes européens et de CPER commence à générer des pratiques et des critères d'appréciation mutualisables. Pour les autres types d'évaluation, le mouvement est plus lent et les indicateurs de performance comme les référentiels de gestion sont loin d'être stabilisés. Les collectivités territoriales créent empiriquement leurs propres systèmes d'évaluation, en les uploads/s1/article-pouvoirs-locaux-14-nov.pdf