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1 Les fonctions d’audit interne dans les collectivités territoriales Mia Garczy

1 Les fonctions d’audit interne dans les collectivités territoriales Mia Garczynski et Alexandra Yeh Travail de stage mené à la Direction de l’Audit interne de la Ville et Eurométropole de Strasbourg 2 Remerciements Nous remercions vivement toutes les personnes qui ont accepté de participer à cette enquête et de prendre le temps de nous expliquer le fonctionnement de leurs structures. Un grand merci également à Caroline Ablitzer, Bettie Morin et Michel Reverdy, de la Direction de l’Audit Interne de la Ville et de l’Eurométropole de Strasbourg, pour nous avoir accueillies, conseillées et guidées tout au long de cette étude. 3 SOMMAIRE Synthèse .......................................................................................................... 5 Introduction....................................................................................................... 7 Partie I : Caractéristiques et fonctionnement de l’audit interne dans les collectivités territoriales............................................................................ 11 Partie II : Emergence de l’audit comme fonction support : les limites de l’application des normes........................................................................... 19 Partie III : Facteurs de légitimation de l’audit.................................................. 25 Conclusion...................................................................................................... 29 Annexe 1 : Rappels de quelques définitions de ce que sont l’audit interne, le management des risques, le contrôle interne, le contrôle de gestion, l’évaluation des politiques publiques, l’inspection générale …................. 31 Annexe 2 : Questionnaire soumis aux enquêtés ............................................ 35 Annexe 3 : Panel de l’étude............................................................................ 37 4 5 SYNTHESE Depuis quelques années, avec les réformes successives des administrations territoriales, les collectivités ont vu leurs compétences et leur périmètre d’action s’étendre. Face à ces évolutions, de nombreuses collectivités se sont dotées d’outils de management, du contrôle de gestion au pilotage en passant par l’audit interne. Constatant cet essor, le groupe « Collectivités Territoriales » de l’Institut Français de l’Audit et du Contrôle Internes (IFACI) s’est intéressé à cette problématique et la Direction de l’Audit interne de la Ville et Eurométropole de Strasbourg s’est chargée de réaliser une étude sur les fonctions d‘audit interne dans les collectivités territoriales. L’objectif de cette enquête est d’établir un état des lieux des fonctions d’audit interne dans les collectivités territoriales, d’étudier les modalités d’intervention des structures qui prennent en charge cette activité et d’appréhender les difficultés rencontrées et les facteurs clés d’un audit interne efficace. Sur 146 collectivités contactées, 96 ont répondu, soit un taux de réponse de 66%. Le graphique ci-dessous présente le détail des résultats obtenus : sur les 96 réponses recueillies, 36 collectivités possèdent une fonction d’audit interne (en activité principale ou secondaire) et 52 collectivités en sont dépourvues. Activités des structures interrogées 6 De cette étude s’est tout d’abord dégagée la conclusion d’un manque de culture du contrôle interne dans les collectivités territoriales. L’observation est double : soit le contrôle existe mais reste peu formalisé, soit le contrôle est insuffisant voire inexistant. L’audit dans les administrations locales apparaît comme un outil parmi d’autres au service de collectivités qui cherchent à répondre à un besoin de plus en plus impérieux de management et de maîtrise des risques. Si cette discipline est théoriquement encadrée par des normes très précises, l’enquête montre que les collectivités territoriales, par pragmatisme, adaptent ses modalités de fonctionnement à leur contexte. On peut notamment souligner la propension de nombreuses collectivités à associer contrôle et conseil, à multiplier les échelons hiérarchiques entre la structure d’audit et la Direction générale, ou encore à déroger à la règle du contradictoire. Cette étude nous a également permis d’identifier quelques éléments essentiels au bon fonctionnement d’une structure d’audit : tout d’abord, toute fonction d’audit nécessite un portage politique ou administratif solide pour lui conférer une véritable légitimité et garantir son indépendance. Ensuite, le dialogue avec les autres services est fondamental, tant en termes de pédagogie pour expliciter la démarche aux audités qu’en termes de communication pour démontrer la valeur ajoutée apportée à l’organisation. 7 INTRODUCTION Depuis quelques années, avec les réformes successives des administrations territoriales, les collectivités ont vu leurs compétences et leur périmètre d’action s’étendre. Face à ces évolutions, de nombreuses collectivités se sont dotées d’outils de management. En particulier certaines collectivités qui recouraient traditionnellement à des cabinets externes d’audit ont fait le choix d’intégrer cette fonction en interne. Constatant cet essor, le groupe « Collectivités Territoriales » de l’Institut Français de l’Audit et du Contrôle Internes (IFACI) s’est intéressé à cette problématique et la Direction de l’Audit interne de la Ville et Eurométropole de Strasbourg s’est chargée de réaliser une étude sur les fonctions d‘audit interne dans les collectivités territoriales. L’IFACI avait déjà mené une première enquête en 1995 sur la perception du contrôle interne et de l’audit dans les collectivités. Aujourd’hui, la présente étude s’inscrit dans la continuité de cette démarche. L’objectif est d’établir un état des lieux des fonctions d’audit interne dans les collectivités territoriales, d’étudier les modalités d’intervention des structures qui prennent en charge cette activité et d’appréhender les difficultés rencontrées et les facteurs clés d’un audit interne efficace. Définition Pour délimiter le périmètre de cette étude, il convient tout d’abord de poser une définition claire de ce que recouvre la fonction d’audit. Selon l’Institut Français de l’Audit et du Contrôle Internes (IFACI), l’audit désigne une « activité indépendante et objective qui donne à une organisation une assurance sur le degré de maîtrise de ses opérations, lui apporte ses conseils pour les améliorer, et contribue à créer de la valeur ajoutée. Il aide cette organisation à atteindre ses objectifs en évaluant, par une approche systématique et méthodique, ses processus de management des risques, de contrôle, et de gouvernement d'entreprise, et en faisant des propositions pour renforcer leur efficacité ». L’audit vise fondamentalement à évaluer les dispositifs de contrôle interne dans le but d’atteindre la maîtrise la plus complète possible des risques liés à la réalisation des objectifs d’une organisation. Dans le cas des collectivités territoriales, l’avènement de cette fonction s’explique par plusieurs facteurs : tout d’abord, le contexte de restriction croissante des ressources budgétaires des collectivités et la nécessité de mieux maîtriser les dépenses engagées ; ensuite, les contrôles réguliers des Chambres Régionales des Comptes et leurs préconisations en faveur du développement de la troisième ligne de maîtrise au sein des administrations territoriales ; enfin, le lancement du nouveau programme FSE et les obligations qu’il implique en termes de contrôle interne et d’identification des risques. 8 Méthodologie Ce travail a été réalisé à travers des entretiens téléphoniques et des échanges écrits avec des agents menant des missions d’audit, de conseil de gestion et de contrôle au sein de 96 collectivités territoriales. Au cours de ces entretiens semi-directifs, un questionnaire soumis aux agents les amenaient à décrire les missions de leur structure, leur fonctionnement, les obstacles rencontrés et les conditions de succès de leur travail. Cette méthode a permis de recueillir et d’analyser un ensemble de témoignages variés afin de dresser un état des lieux le plus complet possible des fonctions d’audit dans les collectivités territoriales. Toutefois, cette démarche implique d’interpréter les réponses recueillies avec prudence : l’enquête étant fondée sur une base déclarative, elle ne prétend pas atteindre une objectivité et une exhaustivité parfaites. Elle se veut plutôt une photographie des fonctions d’audit dans les collectivités territoriales et vise à donner un aperçu de l’évolution de cette activité à l’échelon territorial. De plus, cette étude ayant été réalisée quelques mois après les élections départementales, beaucoup de collectivités interrogées étaient encore en période de réorganisation suite à l’arrivée d’une nouvelle équipe d’élus ou au renouvellement de la Direction générale. Les fonctions d’audit n’étaient donc pas encore stabilisées et leur nouveau positionnement n’avait pas encore été précisé. Les entretiens réalisés reflètent donc les orientations que prend actuellement l’audit mais il faut garder à l’esprit que la situation n’est pas figée et que certaines structures seront amenées à évoluer dans un futur proche. Chiffres L’enquête a porté sur plusieurs échelons territoriaux : régions, départements, métropoles, communautés urbaines et villes de plus de 200 000 habitants. Sur 146 collectivités contactées, 96 réponses ont été recueillies, soit un taux de réponse de 66%. Le graphique ci-dessous présente le détail des différents échelons territoriaux. 9 Globalement, 37,5% des collectivités possèdent une fonction d’audit interne, mais seulement 20,8% des structures chargées de cette mission en ont fait leur activité principale. Le plus souvent, une même structure se voit attribuer plusieurs rôles et l’audit se retrouve mêlé au conseil, au contrôle de gestion, aux enquêtes administratives ou encore à l’évaluation des politiques publiques. Le graphique ci-dessous présente les taux de réponse par type de collectivité. Dans un premier temps, il s’agira donc de comprendre comment fonctionnent les structures qui mènent des missions d’audit stricto sensu. Une deuxième partie analysera les écarts à la norme opérés par les structures qui mêlent l’audit à d’autres activités de contrôle et de maîtrise des risques. Pour conclure, cette étude identifiera, à la lumière des entretiens réalisés, les facteurs qui semblent essentiels à un audit efficace et performant. 10 11 PARTIE I : CARACTERISTIQUES ET FONCTIONNEMENT DE L’AUDIT INTERNE DANS LES COLLECTIVITES TERRITORIALES Eléments de présentation des structures d’audit Sur les 96 collectivités interrogées durant cette étude, 36 sont dotées d’une fonction d’audit interne. Pour 20 d’entre elles, il constitue l’activité principale d’une structure dédiée, tandis que pour les autres, il s’agit d’une fonction secondaire au sein d’un service couvrant des missions plus uploads/s1/audit-interne-collectivites-1.pdf