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L’ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE STRATÉGIQUE : UNE PROCÉDURE À INTÉGRER AU SYSTÈME

L’ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE STRATÉGIQUE : UNE PROCÉDURE À INTÉGRER AU SYSTÈME D'ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE QUÉBÉCOIS Par Dominique Boursier-Lépine Essai présenté au Centre Universitaire de Formation en Environnement en vue de l'obtention du grade de maître en environnement (M. Env.) Sous la direction de Monsieur Jean-Pierre Pelletier CENTRE DE FORMATION UNIVERSITAIRE EN ENVIRONNEMENT UNIVERSITÉ DE SHERBROOKE Sherbrooke, Québec, Canada, 10 septembre 2012 i SOMMAIRE Mots clés : évaluation environnementale stratégique, ÉES, Québec, développement durable, cadre législatif, encadrement, procédure, évaluation environnementale. Cet essai propose un cadre de réalisation pour l'évaluation environnementale stratégique au Québec. Cette forme d’évaluation environnementale est un outil d’aide à la planification des plans, programmes et politiques, qui favorise l'acceptabilité et la durabilité des initiatives publiques. Bien que l'intégration de cet outil au sein du système d’évaluation environnementale québécois ait été réclamée depuis quelques années, aucune procédure formelle n’a été proposée par le gouvernement du Québec. L’analyse des trois évaluations environnementales stratégiques réalisées ou en cours depuis 2009 au Québec, basée sur les principes généralement associés à l'élaboration d'un tel outil administratif, a soulevé six questions clés formant le cœur de la démarche de cet essai. Les réponses à ces questions, posées à douze experts reconnus au Québec, au Canada et à l'international, permettent d'affirmer que la Loi sur le développement durable est le cadre législatif approprié afin de mener à la satisfaction des exigences de l’évaluation environnementale stratégique. Les experts reconnaissent que la majorité des étapes de cette procédure incombe à l’instigateur du projet de plan, programme ou politique, à l’exception des étapes de révision et de suivi qui reviennent à des entités indépendantes de celui-ci. La procédure, menée en étroite collaboration avec le Bureau de coordination des évaluations stratégiques, qui agit comme soutien technique, est initiée selon une liste d’assujettissement ou bien suite à un examen des impacts potentiels de l’activité. De l’avis des experts, la participation du public doit être gérée par le Bureau d’audience publique sur l’environnement et la formule est adaptée en fonction de la portée des enjeux et du public cible. Tout en lui reconnaissant certaines limites, notamment l’absence de validation, l’encadrement proposé dans cet essai répond globalement aux enjeux de l’intégration de l’évaluation environnementale stratégique. Des dispositions légales sur son arrimage avec l'étude d'impact, des méthodes et outils novateurs de consultation et d'évaluation ainsi que le suivi de l'évolution de la prise de décision sont quelques actions à entreprendre pour optimiser l'encadrement de l'évaluation environnementale stratégique proposé. ii REMERCIEMENTS Tout d’abord, un grand merci à mon directeur d’essai Jean-Pierre Pelletier pour son soutien tout au long de ma rédaction. En plus de ses précieux conseils qui ont alimenté mes réflexions, sa disponibilité et son enthousiasme m'ont permis de relever le défi de la rédaction de cet essai malgré les difficultés rencontrées. Également, je tiens à souligner l’aide précieuse des experts avec qui je me suis entretenue afin de recueillir des informations clés sur le sujet et sans qui cet essai n’aurait pu voir le jour. À cet effet, je remercie grandement Claude E. Delisle, Danielle Giroux, Jean Baril, Jean-Philippe Waaub, Louis Breton, Louis Chamard, Louise Fecteau, Michel Crowley, Nathalie Risse, Oliver James, Pierre André et Yvon Maranda. En plus d'avoir partagé leurs connaissances et leurs expériences professionnelles et de m'avoir orientée vers la littérature appropriée, ils ont usé de patience et de générosité à mon égard afin de répondre rigoureusement à mes nombreuses questions. Enfin, un merci particulier à Maryse Boursier, Jean-François Labelle, Fanny Maure, François Robert-Nadeau et Mylène Savard pour leur révision complète et leurs précieux commentaires ayant permis de monter d’un cran la pertinence et la rigueur de cet essai. iii TABLE DES MATIÈRES INTRODUCTION .............................................................................................................................. 1 1 MISE EN CONTEXTE.............................................................................................................. 4 1.1 L'évaluation environnementale ......................................................................... 4 1.1.1 Historique de l'évaluation environnementale .................................................... 4 1.1.2 L'évaluation environnementale au Québec ....................................................... 5 1.2 L'évaluation environnementale stratégique ..................................................... 7 1.2.1 Avantages et défis de l'ÉES ............................................................................. 9 1.2.2 Procédures formelles d'ÉES ........................................................................... 10 1.3 L'ÉES, un outil essentiel pour l'atteinte des objectifs du DD ....................... 11 1.4 Les attentes du Québec .................................................................................. 12 1.4.1 L’ÉES au Québec ........................................................................................... 12 1.4.2 Avantages d'une procédure formelle d'ÉES pour le Québec .......................... 13 2 IDENTIFICATION DES QUESTIONS CLÉS À POSER AUX EXPERTS ..................... 15 2.1 Présentation des ÉES du Québec .................................................................. 16 2.2 Principes de base pour un cadre formel d'ÉES ............................................. 17 2.3 Exigences claires............................................................................................. 17 2.3.1 Support pour chaque évaluation ..................................................................... 20 2.3.2 Exigences pour la participation du public........................................................ 21 2.3.3 Révision indépendante de la mise en œuvre et de la performance des ÉES .. 22 2.3.4 Procédure bien établie et étapes principales .................................................. 22 2.4 Questions formulées ....................................................................................... 23 3 DÉFINITION DE L'ENCADREMENT QUÉBÉCOIS D'ÉES ............................................ 24 3.1 Démarche ......................................................................................................... 24 3.2 Enjeux soulevés par les experts ..................................................................... 28 3.2.1 Arrimer la procédure d'ÉES avec celle de l'ÉIE des projets ............................ 28 3.2.2 Accepter de débattre de la justification des projets ......................................... 29 iv 3.2.3 Outiller les acteurs de la LDD ......................................................................... 29 3.2.4 Englober les trois sphères du DD dans les ÉES ............................................. 29 3.2.5 Créer des équipes intégrées et multidisciplinaires .......................................... 30 3.2.6 Accroître la volonté politique .......................................................................... 30 3.2.7 Intégrer l'ÉES dans la planification des PPP .................................................. 31 3.2.8 Donner accès à l'information .......................................................................... 32 3.2.9 Favoriser la transparence de la procédure ..................................................... 32 3.2.10 Développer une expertise sur l'ÉES............................................................ 33 3.3 Dans quel cadre administratif doit être intégrée l'ÉES au Québec? ............ 33 3.3.1 Description des cadres administratifs proposés.............................................. 34 3.3.2 Analyse des propositions de cadre administratif ............................................. 36 3.4 Quelles sont les règles d'assujettissement? ................................................. 40 3.4.1 Règle d'assujettissement ................................................................................ 40 3.4.2 Secteurs d'application .................................................................................... 42 3.5 À qui doivent être attribuées les responsabilités du cadrage, de l'évaluation, de la révision et du soutien technique? ................................................................... 43 3.5.1 Cadrage ......................................................................................................... 43 3.5.2 Évaluation ...................................................................................................... 43 3.5.3 Soutien technique .......................................................................................... 44 3.5.4 Révision ......................................................................................................... 45 3.6 Quelles sont les exigences de bases pour la participation du public? ....... 46 3.6.1 Responsable de la participation de public ...................................................... 47 3.6.2 Procédure de participation du public .............................................................. 47 3.7 Qui doit être responsable du suivi de la mise en œuvre et de la performance de l'ÉES au Québec? .................................................................................................. 49 3.8 Quelle procédure pour l'ÉES au Québec? ..................................................... 50 4 RECOMMANDATIONS ......................................................................................................... 52 4.1 Réponses aux enjeux ...................................................................................... 52 4.2 Recommandations pour une meilleure prise en considération des enjeux 55 v 4.3 Recommandations pour optimiser l'encadrement de l'ÉES et donner suite à son intégration au Québec ........................................................................................ 57 CONCLUSION ................................................................................................................................ 60 RÉFÉRENCES ............................................................................................................................... 63 BIBLIOGRAPHIE ........................................................................................................................... 69 vi LISTE DES FIGURES ET DES TABLEAUX Figure 1.1 Les principales étapes de la démarche d'ÉES ............................................ 8 Figure 3.1 Grandes lignes de la procédure d'ÉES proposées pour le Québec ........... 51 Tableau 3.1 Fiche d'identification des experts et mode de communication utilisé......................................................................................................... 24 Tableau 3.2 Dix enjeux associés à la définition de l'encadrement de l'ÉES pour le Québec. ................................................................................................ 28 Tableau 3.3 Comparaison de la pertinence de deux types d'ÉES ................................. 31 Tableau 3.4 Arguments en faveur et en défaveur des cadres administratifs proposés pour l'intégration de l'ÉES au Québec ....................................... 36 Tableau 3.5 Arguments en faveur et en défaveur des deux méthodes d'assujettissement proposées. .................................................................. 41 Tableau 4.1 Réponses aux enjeux pour chaque aspect de l'encadrement de l'ÉES. ................................................................. Erreur ! Signet non défini. Tableau 4.2 Méthodes, techniques et outils utiles pour certains aspects clés de la procédure d’ÉES ................................................................................... 59 vii LISTE DES ACRONYMES ACDI Agence canadienne de développement international ACÉE Agence canadienne d'évaluation environnementale AQÉI Association québécoise pour l'évaluation d'impacts BAPE Bureau d'audiences publiques sur l'environnement BCÉS Bureau de coordination sur les évaluations stratégiques CIDD Comité interministérielle de développement durable CMED Commission mondiale sur l'environnement et le développement CWEDD Conseil wallon de l'environnement pour le développement durable DD Développement durable ÉES Évaluation environnementale stratégique ÉIE Étude d'impact sur l'environnement LDD Loi sur le Développement durable LQE Loi sur la qualité de l'environnement MDDEP Ministère du Développement durable, de l'Environnement et des Parcs MRNF Ministère des Ressources Naturelles et de la Faune NEPA National Environmental Policy Act OBNL Organisme à but non lucratif OCDE Organisation de Coopération et de Développement Économiques ONU Organisation des Nations Unies PÉEIE Procédure d'évaluation et d'examen des impacts sur l'environnement PPP Politique, plan et programme UE Union Européenne 1 INTRODUCTION De nombreux projets d'investissement dans des domaines variés tels que l'énergie, le transport, la gestion des ressources naturelles et la gestion de l’eau voient le jour au Québec. Il n’y a qu’à penser au Plan Nord, à l’exploration et l’exploitation des gaz de schiste et des hydrocarbures en milieu marin, à la route 175 et aux plans d’aménagement des deux métropoles de la province pour comprendre l’ampleur des projets québécois des dernières années. L’intégration du concept de développement durable (DD) dans la planification de ces grands projets apparaît dorénavant essentielle afin de répondre aux préoccupations grandissantes de la société à l’égard des enjeux économiques, sociaux et environnementaux. En ce sens, la Loi sur le développement durable (LDD) énonce la volonté du gouvernement de se munir d’un système de gestion au sein de l’appareil gouvernemental afin que l’exercice uploads/s1/boursier-lepine-d-23-10-2012.pdf