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1 UNJF - Tous droits réservés Contrôle de l'action administrative Leçon 7 : Car

1 UNJF - Tous droits réservés Contrôle de l'action administrative Leçon 7 : Caractères généraux de la procédure administrative contentieuse Jean Marie PONTIER Table des matières Section 1. Caractères principaux de l'action en justice..........................................................................................p. 2 § 1. La procédure contentieuse, une procédure écrite........................................................................................................................p. 3 A Une procédure principalement écrite............................................................................................................................................................................ p. 3 B Le développement de l'oralité....................................................................................................................................................................................... p. 3 § 2. La procédure contentieuse, une procédure inquisitoire............................................................................................................... p. 4 § 3. La procédure contentieuse, une procédure contradictoire...........................................................................................................p. 5 Section 2. L'instance...................................................................................................................................................p. 6 § 1. L'introduction de l'instance........................................................................................................................................................... p. 6 Les conditions relatives à l'instance................................................................................................................................................................................. p. 6 1. Conditions relatives au requérant....................................................................................................................................................................................................................... p. 6 2. Conditions relatives à la requête........................................................................................................................................................................................................................ p. 8 a. Conditions générales......................................................................................................................................................................................................................................... p. 8 b. La règle de la décision préalable......................................................................................................................................................................................................................p. 9 § 2. Les éléments constitutifs de l'instance.......................................................................................................................................p. 10 A. Les parties à l'instance.............................................................................................................................................................................................. p. 11 1. Les parties qui sont à l'instance dès le début..................................................................................................................................................................................................p. 11 2. Les parties qui peuvent s'ajouter à l'instance...................................................................................................................................................................................................p. 11 B. Le déroulement de l'instance..................................................................................................................................................................................... p. 12 1. L'instruction........................................................................................................................................................................................................................................................p. 12 a. Les pièces à produire......................................................................................................................................................................................................................................p. 12 b. Les mesures d'instruction................................................................................................................................................................................................................................p. 13 2. L'interruption de l'instance.................................................................................................................................................................................................................................p. 13 a. L'interruption provisoire....................................................................................................................................................................................................................................p. 14 b. L'interruption définitive de l'instance................................................................................................................................................................................................................p. 14 3. La décision de la juridiction.............................................................................................................................................................................................................................. p. 15 a. Les formations de jugement............................................................................................................................................................................................................................p. 15 b. L'audience de jugement...................................................................................................................................................................................................................................p. 17 c. Le délibéré....................................................................................................................................................................................................................................................... p. 18 2 UNJF - Tous droits réservés La procédure, ce sont les actes que l'on accomplit en vue d'obtenir, en droit, un résultat déterminé. Le terme de procédure présente facilement une connotation péjorative : on parle de personnes procédurières, qui fon traîner les procès, on pense volontiers à des complications dont on se demande pourquoi elles existent, à quelles fins elles répondent. Cependant, la procédure est inévitable, elle est la garantie d'une certaine sécurité juridique. Sans procédure, chacun - mais surtout ceux qui ont de l'autorité, du pouvoir - peuvent faire ce qu'ils veulent. La procédure est d'abord une protection contre les velléités d'excès de pouvoir des dirigeants. On distingue, de manière très classique, la procédure administrative contentieuse de la procédure administrative non contentieuse (appelée volontiers, dans le jargon de notre époque, PANC). • La procédure administrative non contentieuse a pris une grande importance, elle est devenue un facteur essentiel de la participation des citoyens à la vie de la Cité, elle rend l'administration moins lointaine et, avantage déterminant vu du côté de l'administration, permet de faire accepter plus facilement certaines décisions. Ceci étant, et quel que soit le développement à venir, sans doute souhaitable, de la procédure administrative non contentieuse, celle-ci connaît des limites, à un moment donné elle ne permet plus de donner satisfaction parce que les prétentions en présence sont trop différentes. Pour ramener la paix, si possible l'harmonie dans la Cité, il est indispensable qu'un juge intervienne, pour dire le droit, faire en sorte que ceux qui sont aux prises, même s'ils ne sont pas satisfaits de la solution, acceptent cette dernière, parce que le juge est considéré comme le « gardien » des règles, de la possibilité de vivre en commun. On parle aujourd'hui de l'office du juge. D. Truchet le définit ainsi très sobrement : « L'office du juge désigne son rôle dans la société » (Droit administratif, Thémis 2008). • La procédure administrative contentieuse devant le juge administratif présente, inévitablement, certaines particularités. On retrouve toujours la même problématique, qui peut paraître agaçante voire insupportable, mais dont on ne peut faire l'économie, faute de voir les réalités s'imposer douloureusement : il y a, d'un côté, des intérêts tout à fait légitimes de particuliers qui souhaitent obtenir satisfaction, que leur demande soit ou non justifiée. Mais il y a, de l'autre, l'intérêt public, il y a, notamment, l'intérêt de l'Etat et, quel que soit le jugement que l'on porte sur ce dernier, on ne peut pas ne pas tenir compte de son existence et de la prévalence de l'intérêt qu'il représente. La procédure administrative contentieuse, comme tout le droit administratif, cherche à concilier ces droits de l'individu et de l'Etat. Le moment de la rencontre, de l'échange (qui peut être tendu) entre une personne qui réclame et une autre - généralement une personne publique - qui récuse les prétentions de la première, est appelée l'instance. Celle-ci oppose, dans des prétentions opposées, et que le juge va chercher à concilier, ou qu'il va trancher, un demandeur, celui qui introduit l'instance, et un défenseur, celui qui va se défendre, devant le juge, contre « l'accusation » dont il fait l'objet. Section 1. Caractères principaux de l'action en justice De même qu'en droit privé, la procédure est « secrète ». Mais il convient de ne pas se méprendre sur ce terme : il signifie simplement que, d'une part, que les audiences de jugement ne sont pas publiques, les juges ne délibérant pas en présence du public (l'histoire démontrant à l'envie que cela est bien préférable), d'autre part qu'il n'y a pas divulgation des pièces du dossier, notamment des mémoires qui sont produits par les parties. Cela vaut beaucoup mieux, pour éviter le « bruit médiatique » qui transforme et déforme n'importe quelle phrase qui a pu être écrite ou n'importe quelle formule qui a pu être énoncée dans le prétoire. Il n'y a pas aucune volonté de maintenir un secret dont on ne sait quels intérêts obscurs il servirait. De même, le juge a 3 UNJF - Tous droits réservés été amené à préciser ce qui devrait aller de soi, à savoir que les requêtes doivent être rédigées en langue française (CE Sect. 22 novembre 1985, Quillevère, Rec. p. 333). Ceci étant précisé, la procédure administrative contentieuse se caractérise par trois traits principaux. § 1. La procédure contentieuse, une procédure écrite Cela fait longtemps que l'on s'oppose et que l'on disserte sur la procédure : doit-elle être écrite ou orale ? Chaque système présente évidemment ses avantages et ses inconvénients. Le contentieux portant sur des agissements ou des décisions de l'administration est, depuis l'Ancien Régime, un contentieux dans lequel l'écrit tient une place importante, voire prépondérante. On oppose habituellement la procédure en droit privé, qui serait d'abord orale, et la procédure devant le juge administratif, qui serait une procédure écrite. Cette opposition n'est pas infondée, sans être pleinement justifiée. A Une procédure principalement écrite • La procédure est « essentiellement écrite », selon la formule utilisée à plusieurs reprises par le Conseil d'Etat dans ses décisions. Cela signifie que, normalement, la procédure sera écrite avec, notamment, les différents mémoires que s'échangent les parties, par l'intermédiaire du juge, qui dirige la procédure. L'avantage de l'écrit est de fixer de manière plus précise qu'oralement les prétentions des parties. En transposant une formule célèbre on pourrait dire Quod scripsi, scripsi. Cela ne veut pas dire que l'on ne peut pas compléter (au contraire) ou corriger (mais dans une certaine mesure : on ne peut pas changer de demande au long de la procédure, la demande fixe le cadre du procès). Mais « l'essentiel » est bien dans les pièces produites par le (ou les) demandeur(s), par l'intermédiaire de leur mandataire (ou directement lorsque cela est possible). Les avocats peuvent présenter sans doute des « observations orales » devant le juge mais - sauf s'ils sont peu au fait des pratiques du juge administratif, ce qui peut arriver, ou si le client se trouve dans la salle d'audience (auquel cas l'avocat se croit parfois obligé, à son égard, de prendre la parole), ils se contentent le plus souvent de renvoyer à leurs conclusions écrites. B Le développement de l'oralité • Il existe traditionnellement devant le juge administratif des éléments d'oralité. D'abord, les conclusions des rapporteurs publics (ex-commissaires du gouvernement) sont orales et ces derniers ne sont jamais tenus de produire un écrit, même si la pratique s'est beaucoup répandue, chez ces rapporteurs publics, de publier leurs conclusions, tout au moins lorsque cela paraît utile. Ensuite, certains contentieux se prêtent plus que d'autres à une procédure orale. La procédure de référé, parce qu'elle est une procédure d'urgence, peut se faire oralement, et la multiplication des procédures de référés contribue ainsi à développer la procédure orale. Enfin, une tendance se manifeste aussi depuis quelques années consistant, sans abandonner la procédure écrite, à donner une plus grande place à des éléments d'oralité, ceci pour répondre à des demandes des mandataires des parties mais aussi à cette exigence de notre temps qui conduit à donner une place parfois prépondérante à l'oral. Une innovation importante a été apportée par le décret 2009-14 du 7 janvier 2009 relatif au rapporteur public des juridictions administratives et au déroulement de l'audience devant ces juridictions. A titre expérimental, et jusqu'à la fin de l'année 2011, dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel désignés par le vice-président du Conseil d'Etat sur proposition des chefes des juridictions concernées, après le rapport qui est fait sur chaque affaire par un membre de la formation de jugement, le rapporteur public prononce ses conclusions, et les parties peuvent ensuite 4 UNJF - Tous droits réservés présenter, soit en personne, soit par un avocat au Conseil d'Etat, soit uploads/s1/7-caracteres-generaux-de-la-procedures-adm-contentieuse.pdf