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1 C o m m i s s i o n d ’ a c c è s a u x d o c u m e n t s a d m i n i s t r a

1 C o m m i s s i o n d ’ a c c è s a u x d o c u m e n t s a d m i n i s t r a t i f s 2014 Rapport d’activité 2014 2 3 4 5 RAPPORT D’ACTIVITE 2014 6 7 AVANT-PROPOS L’année 2014 qui est l’objet de ce rapport annuel aura été la dernière du mandat de mon prédécesseur, le président Serge Daël, auquel je tiens à rendre un hommage particulier. Par son expertise juridique, fruit d’une longue expérience au sein de la juridiction administrative, et ses qualités humaines, importantes pour l’animation d’une instance collégiale, Serge Daël incarnait des qualités qui l’imposaient comme président de la Cada. Traditionnellement, le rapport d’activité de la Cada inclut une synthèse non seulement de ses avis et conseils rendus dans l’année, mais aussi des principaux jugements et arrêts des tribunaux et cours administratives d’appel, ainsi que des décisions du Conseil d’Etat. Ce qui apparaît au travers de cette revue de la jurisprudence administrative est que la Cada, en 2014, a continué à exercer très efficacement le rôle que lui a assigné le législateur en matière de prévention du contentieux. Très rares sont les cas où les avis de la Cada sont infirmés par le juge administratif, et, dans la plupart des cas où cela arrive, c’est parce que ce juge disposait, grâce à son instruction, d’éléments de fait qui n’avaient pas été portés à la connaissance de la commission. Le volume du contentieux relatif à l’accès aux documents administratifs est relativement faible, en particulier au niveau du Conseil d’Etat (seulement quatre décisions pour toute l’année 2014, qui ont toutes confirmé la position exprimée par la Cada). Ce résultat est dû à la qualité juridique des avis de la commission, fruit de l’expertise de ceux qui participent à leur préparation, et est la source de l’autorité morale des avis rendus par une institution qui, pour l’essentiel, est seulement consultative. Les questions relatives à l’accès aux documents administratifs ont continué en 2014 à représenter l’essentiel de l’activité de la Cada, les saisines relatives à la réutilisation des informations publiques diminuant même, pour représenter moins de 1,5 % du total. La légère diminution du nombre des saisines pour avis en 2014 ne doit pas être interprétée comme significative d’une tendance. Nous savons d’ores et déjà que le chiffre sera nettement plus élevé en 2015. Le nombre annuel de saisines de la Cada demeure supérieur à 5 000 par an. Même si, comme le montre l’année 2014, l’accès aux documents administratifs révèle toujours des questions nouvelles et délicates, il existe un volant structurel et significatif de saisines qui auraient pu être évitées si l’administration avait spontanément appliqué les règles désormais bien établies par la jurisprudence. De telles saisines contribuent à alourdir le travail la commission, qui fonctionne en limite de ses moyens, et à allonger le délai dans lequel les avis sont rendus. Pour l’avenir, il nous faut trouver des solutions pour que, d’une part, les administrations appliquent plus spontanément la jurisprudence de la Cada lorsque celle-ci est bien établie, et pour que la commission puisse, lorsque l’affaire le justifie, rendre ses avis selon une procédure plus simple. Le faible nombre d’affaires concernant la réutilisation des informations publiques montre d’abord que la loi ne suscite pas en la matière de litiges, ce qui est une preuve de sa qualité. Il n’en reste pas moins que les affaires de ce type portent en général sur des questions de principe importantes, et l’un des avis majeurs de l’année 2014 est celui par lequel la Cada a posé les principes relatifs au calcul des redevances de réutilisation, principes qui conservent aujourd’hui leur actualité même si les règles relatives à l’instauration de redevances ont été profondément modifiées par l’entrée en vigueur de la directive ISP et par sa loi de transposition. Assurer l’effectivité de la liberté d’accès aux documents administratifs, dans le respect de la protection de la vie privée et des secrets protégés par la loi, la mission assignée par le législateur à la Cada depuis 1978 est aujourd’hui au cœur des exigences de l’ère numérique. Dans ce contexte, beaucoup est attendu de notre institution. Son fonctionnement peut certainement être amélioré, mais il faut en même temps veiller à préserver les ressorts qui lui ont permis, avec une remarquable économie de moyens, de remplir efficacement sa mission. Marc Dandelot, Président de la CADA 8 9 SOMMAIRE ♦ Avant-propos…………………………………………………………7 ♦ Chiffres clés de l’année 2014…………………………………11 Première partie : doctrine et jurisprudence…………13 Les principaux avis et conseils rendus par la commission d’accès aux documents administratifs en 2014……………………………………………………………15 L’actualité jurisprudentielle des tribunaux et des cours administratives d’appel………………………………………………………………………………………………………37 La jurisprudence du Conseil d’Etat……………………………………………………………51 Deuxième partie : analyse de l’activité de la Cada…55 L’analyse de l’activité de la Cada en 2014 : une continuité dans le règlement des litiges entres les usagers et les autorités administratives ………………… 57 Le fonctionnement de la Cada ………………………………………………………………… 64 ♦ Annexes……………………………………………………….67 10 11 Chiffres clés de l’année 2014 Nombre d’entrées brut/ Affaires totales traitées 6 574 - dont dossiers non instruits 1 533 - dont dossiers instruits 5 041 - avis 4 906 - conseils 135 Désistements 487 Répartition des avis rendus - Avis favorable 2 878 - Sans objet (communiqué ou inexistant) 1 392 - Avis défavorable 502 - Avis d’incompétence 372 - Irrecevabilité de la saisine 236 Durée moyenne d’instruction des dossiers 50,7 jours Demandes de renseignements - courriers et courriels 5 800 - téléphone 35 appels/jours - PRADA 1 604 12 13 Première partie DOCTRINE ET JURISPRUDENCE 14 15 Les principaux avis et conseils rendus par la commission d’accès aux documents administratifs en 2014 ♦ Sur les questions générales : champ d’application, modalités d’accès et procédure En vertu de l’article 27 du décret n° 2005-1755 du 30 décembre 20051, toute autorité administrative peut saisir la commission d’une demande de conseil sur les questions relatives à l’application des dispositions qui régissent l’accès aux documents administratifs et la réutilisation des informations publiques. Hors le cas des demandes de conseil qui pourraient être présentées par l’autorité ministérielle pour les questions susceptibles de se présenter dans les limites de son portefeuille, la procédure ainsi prévue par le décret n’a pas pour objet de permettre à une autorité administrative de consulter la commission sur le caractère communicable de documents ou d’informations qui ne sont détenus ni par cette autorité, ni par une administration placée sous sa tutelle (conseil n° 20141525 du 5 juin 2014, comité économique des produits de santé). La personne publique qui présente une demande de communication de documents administratifs relatifs à une personne décédée en sa seule qualité de légataire de cette personne et aux seules fins de la succession ne doit pas être regardée, pour l’application de la loi du 17 juillet 1978, comme une autorité administrative au sens de l’article 1er de cette loi et est fondée, par suite, à se prévaloir de cette dernière (avis n° 20142234 du 18 décembre 2014, direction générale des finances publiques). Si les avocats ont qualité pour représenter leurs clients devant les administrations publiques sans avoir à justifier du mandat qu’ils sont réputés avoir reçu de ces derniers dès lors qu’ils déclarent agir pour leur compte, la présentation d’un tel mandat est en revanche requise devant une personne privée en charge d’une mission de service public telle que l’URSSAF, notamment pour l’exercice du droit d’accès aux documents administratifs (avis n° 20142414 du 18 septembre 2014, URSSAF d’Île-de-France). Le Conseil supérieur des messageries de presse, personne morale de droit privé instituée par la loi du 2 avril 1947 relative au statut des entreprises de groupage et de distribution des journaux et publications périodiques, doit être regardé comme chargé d’une mission de service public au sens de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978 (avis n° 20143281 du 2 octobre 2014, Conseil supérieur des messageries de presse). L’administration ne peut pas subordonner au paiement d’un droit de 100 euros la communication d’un avis de non-imposition qui existe déjà en l’état ou est susceptible d’être obtenu par un traitement automatisé d’usage courant (avis n° 20141791 du 5 juin 2014, président du conseil territorial de Saint- Martin). 1 La loi du n°78-753 du 17 juillet 1978, le décret n°2005-1755 du 30 décembre 2005 et le décret n°2008-1281 du 8 décembre 2008 ont été codifiés dans le code des relations entre le public et l’administration, en vigueur à compter du 1er janvier 2016. 16 Si l’article 79 du code civil local applicable dans les départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut- Rhin prévoit explicitement que toute personne peut consulter le registre des associations ainsi que les pièces remises par l’association au tribunal d’instance et obtenir copie des inscriptions, tout demandeur a également le droit d’obtenir à ses frais la délivrance de photocopies de ces pièces (avis n° 20143367 du 30 octobre 2014, président du tribunal d’instance de Strasbourg ; cf. TA de Strasbourg, jugement du 18 juillet 2007, M. Rousselle, n° 0500341). ♦ Sur les uploads/s1/cada-rapport-activite-2014-site.pdf