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LandNet West Africa Etude comparative de la mise en oeuvre des Plans fonciers r

LandNet West Africa Etude comparative de la mise en oeuvre des Plans fonciers ruraux en Afrique de l’Ouest : Bénin, Burkina Faso, Côte d’Ivoire Par Hubert M. G. Ouédraogo Avec la participation de Honorat Edja Mariatou Koné Daniel Thiéba Redaction finale Volker Stamm Ouagadougou Janvier 2004 2 SOMMAIRE Etude comparative de la mise en oeuvre des Plans fonciers ruraux en Afrique de l’Ouest : Bénin, Burkina Faso, Côte d’Ivoire 0- INTRODUCTION 5 0.1- Problématique générale de la sécurisation des droits fonciers locaux en Afrique de l’Ouest 5 0.2- Intérêt de l’étude 7 0.3- Méthodologie de l’étude et résultats attendus 8 0.4- Les expériences PFR en Afrique de l’Ouest 8 1- LE PLAN FONCIER RURAL, UN OUTIL TECHNIQUE POUR LA SECURISATION FONCIERE 10 1.1- Les fondements historiques et juridiques des Plans fonciers ruraux 10 1.1.1- La sécurisation des droits fonciers coutumiers et le système de l’immatriculation 10 1.1.2- La solution alternative de la constatation des droits fonciers coutumiers 11 1.2- Le PFR, une modernisation et sophistication du système de la constatation des droits fonciers ? 12 1.2.1- L’objectif de clarification des droits fonciers 12 1.2.2- Objectifs de politique foncière 12 1.2.3- Démarche 13 2- LE CONTEXTE FONCIER AVANT L’INTERVENTION DU PFR 17 2.1- Le contexte ivoirien : éléments constitutifs du puzzle d’une crise foncière 17 2.1.1- Du miracle ivoirien à la « conjoncture » 17 2.2.2- Conséquences de la crise économique sur les rapports fonciers 18 2.2- Le Contexte béninois 18 2.3- Le contexte burkinabé 19 3 2.4- Principaux enjeux fonciers sur les sites d’intervention des PFR 21 2.4.1- Les sites d’intervention de la Côte d’Ivoire 21 2.4.2- Les sites d’intervention du Bénin 22 2.4.3- Le site d’intervention du Burkina 23 3- ANALYSE CRITIQUE DE L’EXPERIENCE DE MISE EN ŒUVRE DES PFR 25 3.1- La phase préparatoire 25 3.1.1- Réalisation des prises de vues aériennes 25 3.1.2- La réalisation des études socio-foncières 25 3.1.3- Les campagnes d’information et de sensibilisation 26 3.2- La phase d’exécution 30 3.2.1- La mise en place des institutions locales de gestion foncière 30 3.2.2- Le recensement des droits fonciers locaux 32 4- PRINCIPAUX ENSEIGNEMENTS DES EXPERIENCES ETUDIEES 35 4.1- Le caractère innovateur et l’intérêt de l’approche PFR 35 4.1.1- Le renouvellement de la perception des droits coutumiers 35 4.1.2- L’adoption de mécanismes adaptés de reconnaissance des droits 35 4.2- Les risques inhérents à la démarche 37 4.2.1- Les comportements d’anticipation de l’intervention du PFR 37 4.2.2- Manipulations locales et petite corruption 37 4.3- Les insuffisances de mise en œuvre 38 4.3.1- Les insuffisances des campagnes d’information et de sensibilisation 38 4.3.2- Qualité des enquêtes foncières et de l’enregistrement des droits 38 4.3.3- Le défaut de maîtrise des outils PFR par les membres des commissions foncières 39 4.3.4- Les limites de l’approche parcellaire 39 4.3.5- La prédominance des aspects techniques sur les aspects socio-juridiques 39 4.4- Problématique de la généralisation du PFR 40 4.4.1- Enseignements tirés dediversité des ressources 40 4.4.2- Enseignements liés à l’analyse de l’intensité et de la nature des conflits 40 4.4.3- Le PFR face aux autres approches de sécurisation foncières 41 4 4.5- Quelques questions à approfondir 43 4.5.1- La clarification foncière produit-elle forcément la sécurité foncière ? 43 4.5.2- Consacrer des pratiques ou consacrer des compromis ? 44 4.5.3- Ajustements souhaitables 44 Principaux documents consultés 46 5 0- INTRODUCTION 0.1- Problématique générale de la sécurisation des droits fonciers locaux en Afrique de l’Ouest La sécurisation foncière est aujourd’hui au cœur des préoccupations des différents acteurs du développement, qu’il s’agisse des producteurs, des décideurs nationaux ou des agences internationales de coopération. Cette préoccupation n’est pas pour autant nouvelle : depuis la période coloniale, la sécurisation foncière a été recherchée principalement à travers l’élaboration de législations orientées vers la promotion de la propriété privée. C’est ainsi que l’ensemble des politiques et législations foncières coloniales de l’ex A.O.F. (Afrique occidentale française) reposaient sur le décret du 24 juillet 1932 organisant l’immatriculation foncière : la propriété pleine et entière sur la terre n’était reconnue et garantie que si les droits étaient enregistrés dans les livres fonciers à travers la procédure de l’immatriculation foncière. En réalité, la question de fond à laquelle était confrontée l’administration coloniale était celle de l’attitude à adopter à l’égard des droits fonciers coutumiers1 : fallait-il reconnaître des droits fonciers que la littérature foncière dominante de l’époque considérait comme caractérisée par l’insécurité liée à l’oralité et par l’inefficacité économique résultant de la sacralité et de l’interdiction de vente des terres ? Le législateur colonial après de multiples théorisations2 et de nombreuses hésitations a finalement consacré l’immatriculation foncière comme seule modalité de reconnaissance de la propriété foncière. Les droits fonciers dans leur forme coutumière devaient faire l’objet d’une procédure de consolidation préalable : ce fut d’abord la procédure de délivrance du certificat foncier3, puis celle de l’établissement du livret foncier4. Ce sont des droits coutumiers ainsi consolidés qui pouvaient alors faire l’objet d’une procédure régulière d’immatriculation. Après les indépendances, les pays de l’ex AOF ont tous confirmé la procédure de l’immatriculation foncière comme modalité de consécration et de protection de la propriété foncière. On sait le peu de succès qu’a connu la procédure de l’immatriculation foncière tant pendant la période coloniale que dans la période de l’après indépendance des anciens territoires AOF. Dans les différents pays, ce n’est qu’une très infime portion de terres, celles urbaines généralement, qui ont fait l’objet d’immatriculation et de délivrance de titres. La question du principe et des modalités de la reconnaissance des droits fonciers coutumiers restait entière au début des années soixante. La plupart des Etats se sont paradoxalement orientés à partir des années soixante dix et quatre-vingt, vers une approche de renforcement du monopole foncier de l’Etat, ce dernier étant considéré comme le principal acteur et garant du développement. Ce fut l’ère de l’institution des « Domaines fonciers nationaux ». Comme en beaucoup matières, le Sénégal fera très tôt office de précurseur avec la loi de 1964 sur le domaine national : le Bénin, sous l’influence du régime «marxiste » en place dans les années 1 V. Hubert M. G. Ouédraogo, Réformes agro-foncières et développement en Afrique de l’ouest. In Revue Burkinabé de droit, n° 15, Janvier 1989, pp. 89-106. 2 Trois thèses principales étaient en présence : celle de l’inexistence de la propriété dans la coutume ; celle de l’existence d’une propriété coutumière ; celle de l’existence d’un droit intermédiaire entre coutume et propriété. V. A. Ley, Le régime domanial et foncier et le développement économique de la Côte d’Ivoire, Paris, LGDJ, 1972 3 Décret AOF du 24 juillet 1906 4 Décret AOF du 8 octobre 1925, décret AOF du 20 mai 1955 6 70 fera la promotion de la propriété étatique des terres et du développement des coopératives, sans pour autant réussir à adopter une réforme foncière d’ensemble. En 1984, à la faveur du déclenchement de la révolution sankariste (1983), le Burkina adopte la Réorganisation agraire et foncière (RAF) faisant de l’Etat, le propriétaire de plein droit de l’ensemble des terres du Domaine foncier national (DFN). La Côte d’Ivoire, malgré son orientation libérale tentera une réforme foncière avortée en 1963 faisant de l’Etat le seul propriétaire des terres non mises en valeur, avant d’évoluer sous les politiques basées sur la proclamation du principe de « la terre à ceux qui la travaillent ». La tendance générale en Afrique de l’Ouest francophone est en fait à l’hostilité à l’égard des droits fonciers coutumiers, malgré quelques clins d’œil comme ceux résultant de l’ordonnance foncière togolaise de 1974 qui en affirmant que les terres peuvent être détenues soit en vertu d’un titre foncier, soit du droit coutumier, place les droits fonciers coutumiers sur le même pied d’égalité que les droits de propriété immatriculée5. L’approche de la « domanialisation » foncière n’a pas connu plus de succès que celle de l’immatriculation. Les droits fonciers coutumiers ont continué à survivre en marge de la légalité foncière, gouvernant de fait les rapports fonciers locaux et influant même puissamment sur les pratiques administratives. La proclamation de la propriété foncière étatique est restée théorique pendant que les droits coutumiers continuaient à faire preuve d’une arrogante vivacité. Le constat unanime de l’échec des approches classiques fondées sur l’immatriculation foncière a conduit certains intervenants de développement à partir des années 90, à rechercher des réponses plus pragmatiques au problème de la reconnaissance et de la sécurisation effective des droits fonciers ruraux. Le contexte particulier des années 90 n’est pas étranger aux évolutions foncières qui se sont amorcées. Il est en effet dominé par la mise en œuvre des programmes d’ajustement structurels, la contestation de la place exorbitante de l’Etat dans le développement, le processus de démocratisation et l’émergence de la société civile. Ce qui caractérise les politiques foncières des années 90, c’est le souci de réalisme, de pragmatisme et l’ancrage dans les dynamiques locales : en lieu et place d’une gestion foncière à partir du niveau central, la préférence a été donnée aux approches de gestion du foncier reposant sur la prise en considération des réalités locales. La problématique de la gestion foncière évoluera de uploads/S4/ etude-comparative-de-la-mise-en-oeuvre-des-plans-fonciers-ruraux-en-afrique-de-louest.pdf