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Filière des Attachés d’administration hospitalière Promotion : 2013 Date du Jur

Filière des Attachés d’administration hospitalière Promotion : 2013 Date du Jury : Décembre 2013 La fiabilisation des immobilisations au Centre hospitalier de Douarnenez : enjeux et portée des mesures de contrôle interne Agnès BAGOURD Agnès BAGOURD - Mémoire de l'Ecole des Hautes Etudes en Santé Publique - 2013 R e m e r c i e m e n t s Mes remerciements vont tout d’abord à Monsieur Francis Bruneau, Directeur du Centre hospitalier de Douarnenez, pour m’avoir permis d’effectuer mes stages au sein de cet établissement, et pour m’avoir associée à cette occasion au projet de fiabilisation des comptes, porteur de nombreux enseignements pour la suite de mon parcours. Je remercie Monsieur Mathias Maurice, Directeur adjoint en charge des Ressources Financières et Logistiques au Centre hospitalier de Douarnenez, ainsi que Madame Claire Douzille, qui lui a succédé dans ces fonctions en tant que Directrice des Finances, des Ressources matérielles et des Coopérations territoriales, pour le suivi de la démarche de fiabilisation des immobilisations. Je remercie plus particulièrement Madame Eliane Burel, ma maître de stage, Attachée d’administration hospitalière aux affaires financières au Centre hospitalier de Douarnenez, du temps qu’elle a consacré à l’encadrement tant de ma formation que de mon mémoire, et de m’avoir fait partager sa longue expérience de la gestion des établissements publics de santé. Je remercie les agents des groupes de travail que j’ai pu animer au cours du déploiement de ce projet, de m’avoir apporté les enseignements de leur expérience de la gestion comptable et financière des établissements publics de santé. Je remercie Monsieur Jean-François Kerbrat, comptable au Centre des finances publiques de Douarnenez, de ses éclairages sur le rôle du comptable public dans ce projet et sur ses missions de manière générale. Je remercie Monsieur Pierre Bourdeau, contrôleur financier au Centre hospitalier universitaire d’Angers, de la formation au contrôle interne qu’il a assurée au Centre hospitalier de Douarnenez et dont j’ai pu utilement bénéficier dans le cadre de ma mission et de la réalisation de mon mémoire professionnel sur ce thème. Je remercie au titre de mes trois stages, l’ensemble des personnels administratifs, médicaux et soignants de l’établissement, qui m’ont fait découvrir le fonctionnement du Centre hospitalier et des EHPAD de Douarnenez. Je remercie notamment Monsieur Hubert Thieurmel, cadre de santé référent du pôle gériatrique, mon maître de stage pendant la première période d’immersion professionnelle dédiée à la découverte des unités de soins, de son implication à répondre à toutes mes questions. Je remercie enfin Madame Renée Poaty, Directrice adjointe, et Monsieur Gonzalo Alvestegui, sociologue et chargé de cours à l’ESC Rennes, qui m’ont fait part de leurs remarques et suggestions tout au long de la réalisation de ce mémoire. Agnès BAGOURD - Mémoire de l'Ecole des Hautes Etudes en Santé Publique - 2013 S o m m a i r e Introduction…………………………………………………………………………………………1 1 Les enjeux du projet de fiabilisation des immobilisations au Centre hospitalier de Douarnenez……………………………………………………………………...…………………6 1.1 La fiabilisation des comptes, une obligation réglementaire commandée par des enjeux de bonne gouvernance des établissements publics de santé……………….6 1.1.1 Des finances hospitalières dégradées…………………..………………6 1.1.2 Les objectifs de la fiabilisation des comptes des EPS…………………8 1.2 Le déploiement de la fiabilisation des immobilisations au Centre hospitalier de Douarnenez………………………………………………………………………………17 1.2.1 La définition de la démarche sur le mode de la gestion de projet..…17 1.2.2 La fiabilité de l'information sur les immobilisations: état des lieux…..23 2 La mise en place de mesures de contrôle interne des risques comptables et financiers associés aux immobilisations………………………………………………..………………….33 2.1 Le contrôle interne, ou maîtrise des risques comptables et financiers……..…33 2.1.1 Objet et portée du contrôle interne……………………………………..33 2.1.2 Les outils du contrôle interne……………………………………………41 2.2 Les actions de contrôle interne du cycle comptable des immobilisations au Centre hospitalier de Douarnenez………………………………………………………...……43 2.2.1 Le diagnostic des risques comptables et financiers…………………..43 2.2.2 La mise en place d'un dispositif de contrôle interne: la rédaction d'une procédure de gestion des immobilisations…………………………………………………….53 3 La rédaction de la procédure de gestion des immobilisations, une action nécessaire de formalisation des bonnes pratiques qui pour autant ne peut se suffire à elle- même………………………………………………………………………………………...…....57 3.1 Une évaluation non définitive du projet de fiabilisation des immobilisations….57 3.1.1 Apports et limites de la démarche……………………………….……..57 3.1.2 Les conditions d'une optimisation de la poursuite du projet………....59 3.2 Chargé de la conduite opérationnelle du projet, l'AAH met en œuvre les compétences propres aux métiers qu’il a vocation à exercer…………....…….…..61 3.2.1 Des compétences à dimension d’action stratégique....…..…………..61 3.2.2 Des compétences de gestion quotidienne…………….………………62 Conclusion ........................................................................................................................... 65 Sources et bibliographie ...................................................................................................... 67 Liste des annexes ................................................................................................................... I Agnès BAGOURD - Mémoire de l'Ecole des Hautes Etudes en Santé Publique - 2013 L i s t e d e s s i g l e s u t i l i s é s AAH : Attaché(e) d’administration hospitalière APR : analyse préliminaire des risques ARS : Agence régionale de santé CAF : capacité d’autofinancement CH : Centre hospitalier CHIC : Centre hospitalier intercommunal de Cornouaille CNEH : Centre national de l’expertise hospitalière COPIL : Comité de pilotage des finances publiques (EPS du Finistère) COPIL : Comité de pilotage du projet de fiabilisation des immobilisations au Centre hospitalier de Douarnenez CRC : Chambre régionale des comptes CSP : Code de la santé publique DDFIP : Direction départementale des finances publiques du Finistère DGFIP : Direction générale des finances publiques DGOS : Direction générale de l’offre de soins DRFIP : Direction régionale des finances publiques ECM : échelle de maturité des risques EHESP : Ecole des hautes études en santé publique EPRD : état prévisionnel des recettes et des dépenses EPS : établissement(s) public(s) de santé FIDES : facturation individuelle des établissements de santé GMAO : gestion de maintenance assistée par ordinateur HPST : hôpital, patient, santé, territoires IQCL : indice de qualité des comptes locaux M21 : ensemble des règles budgétaires et comptables applicables aux établissements publics de santé NEP : normes d’exercice professionnel PCG : Plan comptable général PPI : Plan pluriannuel d’investissement RGCP : règlement général sur la comptabilité publique SIB : Syndicat Interhospitalier de Bretagne UF : unité fonctionnelle Agnès BAGOURD - Mémoire de l'Ecole des Hautes Etudes en Santé Publique - 2013 1 Introduction La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a introduit l’article 47-2 dans la Constitution. Celui-ci dispose que : « Les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière. » La fiabilisation des immobilisations participe du projet de fiabilisation des comptes des établissements publics de santé. Ce projet s’inscrit également dans un cadre plus large de bonne gestion publique, laquelle a aussi valeur constitutionnelle en France : « La Société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. » (Article 15, Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen du 26 août 1789). La directive n°2011/85/UE du Conseil de l’Union européenne du 8 novembre 2011 fixe quant à elle le cadre de surveillance budgétaire applicable à l’ensemble des administrations publiques. Le Plan comptable général de 1982 définit enfin la sincérité comme l’application de bonne foi des règles et procédures comptables. Alors que tous les établissements publics de santé sont soumis à la fiabilisation des comptes, les comptes de certains établissements publics de santé sont soumis à la certification : ce principe a été inscrit à l’article L. 6145-16 du Code de la santé publique par l’article 17 de la loi HPST. Fiabiliser les comptes d’un organisme public consiste à valider et éventuellement corriger les écritures comptables qui les constituent. La fiabilisation des états financiers repose donc sur le diagnostic complet des écritures comptables : contrôle du bilan pour repérer et corriger les anomalies comptables, réexamen des procédures internes pour détecter en amont les risques de nature comptable et financière, et contrôle des systèmes d’information. En application de la loi portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires du 21 juillet 2009 (loi HPST), la circulaire n° 2011-391 du 10 Agnès BAGOURD - Mémoire de l'Ecole des Hautes Etudes en Santé Publique - 2013 2 octobre 2011 relative au lancement du projet de fiabilisation des comptes de l’ensemble des établissements publics de santé décrit cette démarche : «La fiabilisation des états financiers conduit à détecter et corriger des anomalies comptables et le contrôle interne comptable contribue à pérenniser les mesures mises en œuvre pour éviter que ces anomalies ne se reproduisent.» Préalablement au contrôle interne, la fiabilisation du bilan constitue donc une remise à plat des comptes : une fois cette remise à plat effectuée, le respect des bonnes pratiques doit permettre d’assurer une réalisation des opérations comptables conforme aux normes de gestion comptable applicables aux établissements publics de santé. Dans ce contexte, le contrôle interne implique de recenser les défauts dans l’application des règles de bonne gestion comptable et budgétaire de l’établissement. Ce recensement des risques comptables et financiers permet de mettre en évidence des points de vigilance à observer. Il convient alors de formaliser les bonnes pratiques de gestion comptable et budgétaire sous la forme de procédures, en uploads/Finance/ bagourdmemoire-pdf.pdf