Remerciez-le!

Remerciez @Admin pour avoir partagé cet document gratuitement, de la manière la plus simple, en partageant sur les réseaux sociaux.

1 FINANCES DE L’ETAT par Raymond FERRETTI Maître de conférences à l’Université

1 FINANCES DE L’ETAT par Raymond FERRETTI Maître de conférences à l’Université de Metz INTRODUCTION CHAPITRE 1 - L’EVOLUTION DES FINANCES PUBLIQUES _______________3 SECTION I – Le cadre politique ....................................................................................3 § 1 De l’Etat libéral à l’Etat providence....................................................................3 § 2 La fin de la prépondérance parlementaire...........................................................4 SECTION 2 – Le cadre économique ..............................................................................5 § 1 L’évolution du volume des finances publiques...................................................5 § 2 La fin de la neutralité des finances publiques .....................................................5 SECTION 3 Le cadre financier .....................................................................................6 § 1 La fin de l’équilibre budgétaire ...........................................................................6 § 2 La place de l’impôt..............................................................................................7 CHAPITRE 2 LA NOTION DE BUDGET DE L’ETAT _____________________7 SECTION 1 Une notion générique................................................................................7 § 1 Le budget, ensemble de comptes prévisionnels ..................................................8 § 2 Les différents budgets..........................................................................................8 SECTION 2 Une notion spécifique ...............................................................................9 § 1 Les lois de finances ............................................................................................9 § 2 – Les catégories de lois de finances ...................................................................11 PREMIERE PARTIE : L’INSTITUTION BUDGETAIRE.............13 titre 1 les elements de l’institution...................................................................................13 CHAPITRE 1 LES DÉPENSES _________________________________________13 SECTION 1 Le montant des dépenses ......................................................................13 § 1 La mesure de la croissance des dépenses...........................................................13 § 2 L’explication de la croissance des dépenses ......................................................15 SECTION 2 L’OBJET DES DEPENSES ...................................................................17 § 1 Le point de vue administratif.............................................................................17 § 2 Le point de vue économique et financier ..........................................................20 CHAPITRE 2 LES RECETTES _________________________________________24 SECTION 1 Les recettes fiscales.................................................................................24 § 1 L’impôt et la doctrine .........................................................................................24 § 2 L’impôt et la jurisprudence ....................................................................................26 SECTION 2 Les recettes non-fiscales.........................................................................27 § 1 Les recettes budgétaires.....................................................................................28 § 2 Les recettes non-budgétaires ..............................................................................29 TITRE 2 LA CONCEPTION DE L’INSTITUTION.....................................................32 CHAPITRE 1 LA CONCEPTION FONCTIONNELLE DU BUDGET ________32 SECTION 1 Le budget, acte d’autorisation................................................................32 § 1 Le contenu de l’autorisation...............................................................................32 § 2 La portée de l’autorisation..................................................................................45 SECTION 2 Le budget, acte de prévision..................................................................51 § 1 La finalité de la prévision budgétaire : la fixation de l’équilibre .......................51 2 § 2 Les limites de la prévision budgétaire : les autres instruments de prévision.....56 CHAPITRE 2 LA CONCEPTION FORMELLE DU BUDGET_______________57 SECTION 1 L’unité du budget.....................................................................................57 § 1 Le dépassement de l’unité matérielle .................................................................57 § 2 Le dépassement de l’unité formelle...................................................................64 SECTION 2 L’universalité..........................................................................................68 § 1 – La règle du produit brut...................................................................................68 § 2 – La règle de la non affectation des recettes.......................................................70 DEUXIEME PARTIE : LES PROCESSUS BUDGETAIRES ........72 TITRE 1 LE PROCESSUS DE DECISION ...................................................................72 CHAPITRE 1 LA PREPARATION DE LA DECISION _____________________72 SECTION 1 L’évaluation du budget...........................................................................72 § 1 Les méthodes ......................................................................................................72 § 2 Le calendrier......................................................................................................74 SECTION 2 La présentation du budget.......................................................................77 § 1 La présentation intellectuelle : les modes de présentation.................................77 § 2 La présentation matérielle ..................................................................................84 CHAPITRE 2 L’ADOPTION DE LA DECISION __________________________90 SECTION 1 Le pouvoir de réformation......................................................................90 § 1 Les restrictions générales du pouvoir de réformation.......................................90 § 2 Les restrictions particulières du pouvoir de réformation....................................92 SECTION 2 Le pouvoir d’approbation.......................................................................93 §1 L’encadrement du pouvoir d’approbation..........................................................93 § 2 Les restrictions du pouvoir d’approbation.........................................................99 TITRE 2 LE PROCESSUS D’EXECUTION ...............................................................100 CHAPITRE 1 LES PROCEDURES D’EXECUTION ______________________100 SECTION 1 Le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables ........100 § 1 L’indépendance organique ..............................................................................101 § 2 La spécialisation fonctionnelle ........................................................................105 SECTION 2 Les atteintes au principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables..................................................................................................................109 § 1 Les atteintes admises .......................................................................................109 § 2 Les atteintes interdites : la gestion de fait .......................................................110 CHAPITRE 2 LES CONTRÔLES DE L’EXÉCUTION ____________________111 SECTION 1 Les contrôles internes ...........................................................................111 § 1 Les contrôles partiels.......................................................................................111 § 2 Les contrôles globaux.......................................................................................114 SECTION 2 Les contrôles externes ..........................................................................115 § 1 Le contrôle des juridictions .............................................................................115 § 2 Le contrôle du Parlement................................................................................125 Les finances publiques consistent dans l’étude des phénomènes financiers liés à la puissance publique. Cette première définition permet de préciser non seulement l’objet de cette discipline, mais aussi ses limites ainsi que sa nature. L’objet des finances publiques est souligné dans la définition par les termes : « phénomènes financiers ». Il s’agit en réalité d’opérations financières : les recettes et les dépenses qui s’inscrivent dans un cadre financier : le budget. Aussi peut-on dire que les finances publiques étudient non seulement le budget considéré comme un cadre financier mais aussi le contenu du budget c’est à dire les recettes et les dépenses. 3 En finances publiques ne sont étudiés bien sûr que les budget publics, celui de l’Etat, mais aussi ceux des collectivités territoriales et enfin ceux de la Sécurité sociale. Ainsi se dessine plusieurs disciplines proches : les finances de l’Etat, les finances locales, les finances sociales. Seules seront abordées ici les premières. Enfin l’étude des finances publiques est avant tout entreprise en partant d’un point de vue juridique. Le budget de l’Etat est en effet un acte juridique, une loi de finances qui est élaborée et qui est exécutée selon des règles de droit bien précises. Ces règles sont d’abord énoncées dans la Constitution (art 34, 39, 47, 40, ) qui renvoie à une loi organique. Elle a été prise par ordonnance sur la base de l’article 92 de la Constitution. Cette ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959 constitue le texte fondamental du droit budgétaire. Toutefois l’ordonnance renvoie à d’autres textes notamment le décret du 29 décembre 1962 portant règlement générale de la comptabilité publique. Le 1er août 2001 une loi organique relative au lois de finances (LOLF) a été promulguée. Elle réorganise le droit budgétaire de manière importante en se substituant à l’ordonnance de 1959. Mais, ses dispositions ne s’appliqueront qu’à la loi de finances pour 2006 à l’exception de quelques mesures d’application immédiates. Comme la notion de budget est centrale en finances publiques il faudra y consacrer un chapitre de cette introduction, mais avant il sera nécessaire de situer dans le temps cette discipline pour mieux en apprécier l’évolution. CHAPITRE 1 - L’EVOLUTION DES FINANCES PUBLIQUES Les finances publiques ont évolué dans un triple cadre : politique, économique et bien sûr financier. Dans chacun des ces trois cadres on retrouve le clivage traditionnel qui oppose deux grandes catégories : les finances publiques classiques qui correspondent à la période allant de la Restauration à l’entre-deux-guerres et les finances publiques modernes correspondant à la période contemporaine. SECTION I – Le cadre politique § 1 De l’Etat libéral à l’Etat providence A - L’Etat libéral Les finances publiques classiques se développent dans le cadre d’un Etat libéral, c’est à dire un Etat qui laisse le maximum de liberté aux particuliers sur le plan économique. C’est donc un Etat « minimalitaire » selon l’expression de Marcel Prélot. En effet, de la Restauration à la Première guerre mondiale l’Etat n’exerce que des compétences réduites. Celles qui manifestent classiquement la puissance régalienne : les relations internationales par le canal de la diplomatie ou par le biais des armées ; la sécurité intérieure grâce à la police et à la Justice. En bref, l’Etat libéral est un Etat gendarme. L’économie, la culture, le développement social tous ces secteurs sont laissés à l’initiative privée. B - L’Etat providence 4 A partir de la guerre de 14-18, et à la suite de la grande crise de 1929, l’Etat va intervenir de plus en plus dans le domaine économique comme dans le domaine social. L’intervention de l’Etat se fera directement à travers les nationalisations dont les toutes premières sont liées à la guerre (les mines de potasse d’Alsace et les chemins de fer de l’Est) ensuite plusieurs vagues se succèderont (1936, 1945, 1982). Mais c’est de manière indirecte que l’intervention se fera le plus souvent, c’est à dire par le biais de réglementations qui encadrent de plus en plus les activités économiques et sociales. Toutefois depuis un dizaine d’année, la tendance semble s’inverser puisque les privatisations se multiplient, la déréglementation est à l’ordre du jour. § 2 La fin de la prépondérance parlementaire Les finances publiques classiques correspondent à une période où le Parlement développe ses prérogatives face à l’exécutif et devient de plus en plus puissant. Le droit budgétaire traduit cette puissance et la consacre. Mais cette prépondérance parlementaire va s’estomper et disparaître à l’époque moderne. A - Les principes de droit budgétaire consacrent la puissance parlementaire Deux grands types de principes vont voir le jour et contribueront au même but. a) Les principes d’autorisation Le budget est une autorisation de dépenses et de recettes donnée par le Parlement au Gouvernement. Cette autorisation se transforme en pouvoir dès lors qu’elle est suffisamment précise. C’est pourquoi, le principe de l’annualité va limiter l’autorisation dans le temps et le principe de la spécialité va limiter l’autorisation dans son objet : les dépenses sont précisées dans des chapitres budgétaires. L’annualité est énoncée dans la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 mais ne sera réellement mise en œuvre qu’à la Restauration. La spécialité des crédits, c’est à dire le vote par chapitre budgétaire sera appliqué dès 1830. b) Les principes de présentation Pour permettre au Parlement d’exercer pleinement son pouvoir budgétaire il est nécessaire que dans le budget soient rassemblées toutes les opérations budgétaires de l’Etat et ce dans un seul acte : c’est le principe de l’unité. Mais il est tout aussi nécessaire que dans la présentation interne du budget aucune dépense uploads/Finance/ cours-de-finances-publiques 1 .pdf