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II LES SUBVENTIONS, LE COMMERCE ET L’OMC B Définition des subventions rapport s

II LES SUBVENTIONS, LE COMMERCE ET L’OMC B Définition des subventions rapport sur le commerce mondial 2006 49 B Définition des subventions Aux origines du GATT, on n’accordait peu d’attention aux incidences commerciales des subventions, mais les parties contractantes se sont vite rendu compte qu’elles devaient s’en préoccuper pour garantir la valeur des concessions tarifaires dont elles étaient convenues. Un pays peut très bien affaiblir les engagements qu’il a pris en matière d’accès aux marchés en accordant des subventions à des secteurs qui concurrencent les importations. Par ailleurs, les subventions accordées aux exportateurs concurrents de pays tiers peuvent détourner les échanges d’un pays qui comptait sur l’accès négocié à ces marchés. Ces préoccupations ont donné lieu à l’élaboration de disciplines plus strictes que celles qui étaient prévues initialement dans le GATT (de 1947). Une étape majeure a été la négociation du “Code des subventions“ plurilatéral durant le Tokyo Round, puis de l’Accord de l’OMC sur les subventions et les mesures compensatoires (Accord SMC) et de l’Accord sur l’agriculture. Dans la majeure partie de ce rapport, le terme “subventions“ renvoie à la notion de subventions employée dans l’Accord sur l’OMC. Mais il faudra inévitablement se référer à d’autres définitions, notamment lors de la description des données nationales ou internationales sur les subventions ou des politiques nationales en la matière. Nous commencerons donc par examiner les différentes notions et définitions employées dans la littérature. Nous accorderons une attention particulière aux définitions qui sont utiles pour le reste de l’étude, comme celle qui est utilisée dans le Système de comptabilité nationale, et la notion d’équivalent subvention à la production (ESP) souvent employée dans les statistiques de l’OCDE. La présente section s’achève par un bref examen de la définition OMC des subventions figurant dans l’Accord SMC au regard des notions et des autres définitions examinées précédemment. 1. Définition des subventions: questions conceptuelles Bien qu’il soit largement employé en économie, le terme “subvention“ est rarement défini. Souvent, il est utilisé comme un antonyme du mot taxe, désignant un transfert d’argent des pouvoirs publics à une entité du secteur privé. Tel est le cas, par exemple, dans le dictionnaire Oxford en ligne, où une subvention est définie comme une “somme d’argent accordée au moyen de fonds publics pour aider un secteur ou une entreprise à maintenir le prix d’un produit ou d’un service à un niveau peu élevé“. Mais beaucoup feraient valoir que les allégements fiscaux sont aussi une forme de subventionnement. En fait, pour les destinataires, cela ne fait peut-être guère de différence de recevoir de l’argent ou de payer moins d’impôts. Les deux formes d’“assistance“ représentent aussi un transfert financier des pouvoirs publics. En revanche, la protection à la frontière, par exemple par les droits de douane, n’implique pas un tel transfert financier mais se traduit plutôt par des recettes budgétaires. Or, on pourrait faire valoir que l’imposition d’un droit de douane représente une forme de subventionnement pour les secteurs qui concurrencent les importations et qui sont ainsi protégés contre la concurrence étrangère. Par conséquent, la définition des subventions en tant que transferts des pouvoirs publics ou dépenses budgétaires n’est pas nécessairement complète. Une autre approche consiste à dire qu’une “subvention“ existe chaque fois qu’un programme public profite à des acteurs privés. La principale difficulté qu’elle soulève est que les destinataires d’un transfert monétaire ou d’un allégement fiscal, par exemple, ne sont pas nécessairement les bénéficiaires ultimes de la politique. Ainsi, les allocations de logement, telles que l’“Eigenheimzulag“ en Allemagne, consistent en transferts ou en L’élaboration de disciplines en matière de subventions dans le cadre de l’AGCS a été laissée pour les négociations prévues dans le programme incorporé, qui ont débuté en 2000, et elle fait maintenant partie des négociations commerciales en cours dans le cadre du Programme de Doha pour le développement. Les groupes spéciaux et l’Organe d’appel s’appuient souvent sur l’Oxford English Dictionary pour définir le sens ordinaire des termes utilisés dans un accord. Voir, par exemple, l’affaire Canada – Produits laitiers, paragraphes 104, 107 et 108 du rapport de l’Organe d’appel, où est citée la définition du mot “paiement“ (figurant à l’article 9:1 c) de l’Accord sur l’agriculture) selon l’Oxford English Dictionary, à savoir: “rémunération d’une personne par de l’argent ou son équivalent“. L’Organe d’appel note ensuite qu’un “versement“ effectué sous une forme autre que monétaire est communément appelé “versement en nature“ et que le sens ordinaire du terme “versements“ figurant à l’article 9:1 c) cadre avec le sens qu’en donne le dictionnaire. Cette définition suppose que les subventions reçues sont “répercutées“, c’est-à-dire qu’elles ont un effet sur le prix de vente. Cette supposition ne se vérifie pas toujours, et la répercussion peut être une question de degré, car il est concevable qu’une partie au moins d’une subvention serve à des fins entièrement différentes. II LES SUBVENTIONS, LE COMMERCE ET L’OMC B Définition des subventions rapport sur le commerce mondial 2006 50 allégements fiscaux en faveur des consommateurs qui construisent un logement. Or, dans leur effet final, elles ne sont guère différentes de versements directs à des entreprises de construction. De même, les principaux bénéficiaires de produits intermédiaires subventionnés peuvent être non pas les destinataires de la subvention mais les entreprises en aval qui utilisent ces produits dans leur propre production. Ces effets indirects peuvent être voulus ou non par les pouvoirs publics. Plus un programme est conçu de façon spécifique, plus il y a de chances que le bénéficiaire voulu (objectif) et le bénéficiaire réel (effet) coïncident. Mais il n’est pas toujours aisé de concevoir des programmes bien ciblés. La littérature donne de nombreux exemples de programmes de subventions qui ont des effets secondaires involontaires. Adams (2000), par exemple, explique qu’en ciblant de façon incorrecte les produits inférieurs, les subventions alimentaires destinées à aider les pauvres peuvent profiter en partie aux personnes à haut revenu du fait qu’elles libèrent des fonds pour d’autres usages. Devarajan et Swaroop (1998) montrent comment l’aide publique au développement (APD), même destinée à des projets précis, peut financer indirectement d’autres activités dans les cas où l’État aurait de toute façon exécuté le projet en question, l’APD ayant pour effet de libérer des ressources publiques qui peuvent être utilisées autrement. Un autre inconvénient lié à la définition des subventions uniquement en termes d’“avantages“ est que celle-ci devrait en principe tenir compte de l’autre face de la médaille: les nombreux programmes publics qui imposent des coûts aux mêmes “acteurs“ sous forme de taxes ou de règlements contraignants pour l’activité privée. De nombreux services publics tels que l’infrastructure routière sont financés par les taxes payées par les usagers, en l’occurrence sous la forme de taxes indirectes sur les automobiles et de péages routiers. La fourniture d’infrastructures routières ne devrait donc pas être considérée comme une subvention dans son intégralité, mais elle peut contenir un élément de subventionnement qu’il est généralement difficile de mesurer. Certains programmes de subventions semblent même être conçus pour compenser les distorsions créées par d’autres interventions des pouvoirs publics. Dans de nombreux pays, par exemple, l’épargne inférieure à un certain seuil est exonérée d’impôts. Ces allégements fiscaux servent en partie à remédier à la discrimination à l’encontre de l’épargne par rapport à la consommation, ce qui explique peut-être que, dans ses rapports périodiques sur les subventions, le gouvernement allemand exclue de telles exonérations fiscales de son calcul des subventions. Les paragraphes précédents illustrent certaines difficultés rencontrées dans la définition du concept de subventions. Bien qu’il semble admis que le subventionnement suppose l’intervention des pouvoirs publics et procure des avantages à certains, les approches diffèrent lorsque l’on entre dans les détails. La littérature à ce sujet fait abondamment référence aux difficultés soulevées par la définition du terme “subvention“, évoquées dans la déclaration souvent citée de Hendrik S. Houthakker: “J’ai aussi commencé par tenter de définir les subventions. Mais, ce faisant, j’en suis arrivé à la conclusion que la notion de subvention est tout simplement trop difficile à cerner.“ Ce que Houthakker a écrit il y a plusieurs dizaines d’années est encore valable aujourd’hui. Au lieu d’essayer de donner une définition unique des subventions, nous allons examiner dans la présente section diverses caractéristiques des définitions employées dans la littérature ou dans les document de politique générale et nous allons analyser comment les différentes définitions font référence à ces caractéristiques. Selon le contexte, de nombreux programmes publics peuvent être considérés comme des subventions. Pour simplifier les choses, ces programmes peuvent être classés en au moins trois catégories: premièrement, les pouvoirs publics peuvent transférer des fonds aux producteurs ou aux consommateurs, ce qui se traduit par des dépenses budgétaires directes ou potentielles, ou bien ils peuvent user de leur pouvoir pour ordonner à des entités privées d’effectuer un transfert. Les transferts directs, comme les bourses de formation ou les allocations familiales, entrent dans cette catégorie. L’octroi de garanties de prêt est un exemple de dépense potentielle. Il peut aboutir ou non à un versement effectif, mais, même en l’absence de versement, une garantie officielle réduit artificiellement le risque de défaut de paiement des acheteurs potentiels et uploads/Finance/ definition-des-subventions-questions-conceptuelles.pdf