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0 Rapport final Guide des Sanctions des SFD 1 Table des matières SIGLES ET ABRE

0 Rapport final Guide des Sanctions des SFD 1 Table des matières SIGLES ET ABREVIATIONS 3 NOTE PRELIMINAIRE 4 INTRODUCTION 5 NECESSITE DU GUIDE DES SANCTIONS 5 PORTEE POSSIBLE DU GUIDE DES SANCTIONS 6 DESTINATAIRES DU GUIDE DES SANCTIONS 6 PRESENTATION DU GUIDE DES SANCTIONS 7 1 CATEGORIES DE SFD ET REPARTITION DES COMPETENCES DE CONTROLE ET DE SANCTION 8 1.1 DEFINITION DES SFD ET CHAMPS D’APPLICATION DE LA LOI 8 1.2 CLASSIFICATION DES SFD 9 1.3 REPARTITION DES COMPETENCES DE CONTROLE ET DE SANCTION 11 1.3.1 COMPETENCES DU MINISTRE CHARGE DES FINANCES 11 1.3.2 COMPETENCES DE LA BANQUE CENTRALE ET DE LA COMMISSION BANCAIRE 15 1.3.3 DECISIONS SOUMISES A AVIS CONFORME DES AUTORITES COMMUNAUTAIRES 17 1.3.4 COLLABORATION ENTRE AUTORITES DE CONTROLE 18 2 PRINCIPES COMMUNS AUX DIFFERENTS TYPES DE SANCTIONS 20 2.1 MOTIVATION DES SANCTIONS 20 2.1.1 TEXTES APPLICABLES 20 2.1.2 ANALYSE DES MOTIVATIONS 21 2.2 CARACTERE CUMULABLE DES SANCTIONS 22 2.3 RECOURS 23 3 NATURE ET TYPOLOGIE DES SANCTIONS 24 3.1 MESURES COMMINATOIRES 24 3.2 SANCTIONS DISCIPLINAIRES 25 3.2.1 TYPES DE SANCTIONS DISCIPLINAIRES 25 3.2.2 PRINCIPES DE MANIEMENT DES SANCTIONS DISCIPLINAIRES 29 3.3 SANCTIONS PECUNIAIRES 30 3.3.1 TYPES DE SANCTIONS PECUNIAIRES 30 3.3.2 PERIODICITE DE PRODUCTION DES RATIOS PRUDENTIELS ET DOCUMENTS OBLIGATOIRES 32 3.3.3 PRECONISATIONS POUR L’APPLICATION DES PENALITES DE RETARD 34 3.4 ENCADREMENT DU REDRESSEMENT OU DE LA LIQUIDATION DES SFD 35 3.4.1 REDRESSEMENT FONDE SUR L’INITIATIVE DES DIRIGEANTS 35 2 3.4.2 REDRESSEMENT FONDE SUR LA REVOCATION DES DIRIGEANTS. 36 3.4.3 NOMINATION D’UN ADMINISTRATEUR PROVISOIRE OU D’UN LIQUIDATEUR 37 3.4.4 LES CRITERES DE MISE SOUS ADMINISTRATION PROVISOIRE 41 3.4.5 LES CONDITIONS DE MISE EN PLACE ET DE DEROULEMENT DE L'ADMINISTRATION PROVISOIRE 42 3.4.6 CESSATION DES PAIEMENTS ET LIQUIDATION 42 3.5 SANCTIONS PENALES 43 4 LA TYPOLOGIE DES INFRACTIONS 47 4.1 LES INFRACTIONS ASSOCIEES A DES SANCTIONS SPECIFIQUES 47 4.1.1 LES INFRACTIONS SUR LE NON-RESPECT DES CONDITIONS DE CREATION DU SFD 48 4.1.2 LES INFRACTIONS SUR L’IDENTITE ET LES REFERENCES DE LA STRUCTURE. 51 4.1.3 LES INFRACTIONS SUR LA QUALITE ET LES REFERENCES DES DIRIGEANTS 52 4.1.4 LES INFRACTIONS SUR LES PRODUITS ET SERVICES OFFERTS A LA CLIENTELE 53 4.1.5 LES INFRACTIONS SUR LA CONFORMITE DES RAPPORTS D’ACTIVITES ET DES ETATS FINANCIERS 54 4.1.6 LES INFRACTIONS RELATIVES AUX REGLES ET NORMES PRUDENTIELLES 55 4.1.7 LES INFRACTIONS AUX FONCTIONS DE CONTROLE OU D’INSPECTION 56 4.1.8 LES INFRACTIONS AUX MESURES DE LUTTES CONTRE LE BLANCHIMENT D’ARGENT 58 4.2 LES INFRACTIONS NON ASSOCIEES A DES SANCTIONS SPECIFIQUES 59 4.2.1 INVENTAIRE ET ETAT DES RISQUES 59 4.2.2 GRADUATION DES INFRACTIONS NON ASSOCIEES A DES SANCTIONS SPECIFIQUES 63 5 RELEVE DES EXPERIENCES PAYS 67 6 RECOMMANDATIONS POUR UNE APPLICATION EFFECTIVE DES SANCTIONS 73 6.1 LA SESSION D’EVALUATION ANNUELLE CONJOINTE 73 6.2 CAPACITES OPERATIONNELLES DES STRUCTURES MINISTERIELLES DE SURVEILLANCE 73 6.3 LA NECESSITE DE SANCTIONS AUTOMATIQUES 74 6.4 LA MISE EN ŒUVRE D’UNE PROCEDURE D’ENQUETE 74 6.5 LA MISE EN PLACE D’UN SYSTEME D’INFORMATION 75 7 GRILLE DES SANCTIONS 75 3 Sigles et abréviations AG Assemblée générale BC Banque Centrale CB Commission Bancaire de l'UMOA Convention Annexe à la Convention régissant la Commission Bancaire de l'UMOA, signée à Cotonou le 3 avril 2007 Décret SFD Décret national d'application de la loi portant réglementation des systèmes financiers décentralisés IBC Instruction de la Banque Centrale Loi bancaire Loi nationale portant réglementation bancaire Loi SFD ou la Loi Loi nationale portant réglementation des systèmes financiers décentralisés RCSFD Référentiel Comptable Spécifique des SFD SA Société anonyme SARL Société à responsabilité limitée SFD Systèmes financiers décentralisés UMOA Union Monétaire Ouest Africaine 4 Note préliminaire Un constat commun à l’ensemble des pays de l’Union concerne les faiblesses des dispositifs nationaux de surveillance du secteur, lesquels relèvent essentiellement des structures ministérielles de suivi des systèmes financiers décentralisés (SFD). Corrélée à l’insuffisance des moyens humains, logistiques et méthodologiques affectés aux missions d’inspection et à l’exercice des prérogatives de sanction, cette situation se traduit par une application insuffisante de la réglementation et une prolifération d’institutions exerçant les activités de microfinance sans autorisation. Le dispositif de contrôle et de sanction des autorités de tutelle a donc fait l’objet de diverses réflexions visant à le faire évoluer. C’est en 2004, qu’en vue de la consolidation du secteur de la microfinance dans l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA), la Banque Centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO) a élaboré un Programme d’Appui à la Finance Décentralisée (PRAFIDE). Ce programme a été appuyé dans sa mise en œuvre par divers partenaires au développement dont le Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg. Le PRAFIDE englobe un projet sous régional dénommé AFR/017 « Promotion des secteurs financiers inclusifs dans la zone UEMOA ». Ce projet a mené plusieurs études visant à contribuer à la professionnalisation du secteur des SFD dans l’espace d’intégration sous régional. L’une des études envisagées dans ce cadre porte sur l’élaboration d’un Guide des sanctions applicables dans le secteur de la microfinance 1 . Son but est de soutenir l’application efficiente des règles dans un secteur de la microfinance dont l’expansion croissante est menacée par divers dysfonctionnements. Le Groupement FONDAS-SOLID, a souhaité apporter sa contribution à la réflexion en proposant aux autorités de tutelle du secteur un cadre de rationalisation du maniement des sanctions applicables au non-respect de la réglementation des SFD. Le Groupement a donc mis en place un groupe de travail composé d’experts spécialisés dans le domaine de la supervision des SFD et maitrisant le cadre juridique de la microfinance dans l’UEMOA. Eclairé par la prise en compte des observations pertinentes des parties prenantes, le présent Guide des sanctions applicables aux SFD est le produit de cette entreprise. 1 Projet AFR/017-09-46 5 INTRODUCTION Nécessité du Guide des sanctions L’expérience de divers pays a clairement démontré qu’une supervision efficace des systèmes financiers décentralisés (SFD) exige un ajustement continu des procédures de contrôle et de sanctions qui leur sont applicables. Les évolutions du secteur observées pendant ces dernières années manifestent une tendance soutenue à l’expansion des SFD. Cette progression est cependant accompagnée de dysfonctionnements qui frappent les petits épargnants et peuvent menacer la fiabilité générale du secteur. Dans le contexte de l’UEMOA, c’est aux autorités nationales qu’il revient d’assurer, à l’échelon local, la mise en œuvre des options de la réglementation communautaire des SFD en matière de contrôle et de sanctions. Habilité à cette fin, le Ministre des finances réalise ces missions avec le soutien d’une structure ministérielle de suivi, dont l’organisation et les modalités d’actions sont définies à la discrétion de chaque Etat. Le niveau de contrôle communautaire demeure cependant essentiel au regard de la maitrise du risque systémique. Pour cette raison, tenant compte du développement de grandes institutions de microfinance, la réforme du dispositif réglementaire a étendu les compétences des autorités communautaires (Banque centrale et Commission bancaire) aux grands SFD dont les encours de dépôts ou de crédits ont atteint le seuil fixé par la BCEAO. Toutefois, la gestion du cadre institutionnel nécessite en priorité le maintien d’une forte présence des autorités nationales que la loi habilite en première ligne en matière de contrôle et de sanctions. La finance de proximité nécessite en effet, une surveillance de proximité. Tenant compte de ce contexte, les préoccupations qui ont gouverné la formulation du Guide sont de trois ordres : - contribuer généralement à une meilleure gouvernance du secteur de la microfinance, en fournissant aux autorités nationales une aide à l’identification des situations d’infraction et des sanctions qui leur sont associées ; - réduire les risques liés à des compréhensions et pratiques divergentes : soit d’un Etat à l’autre, soit d’une affaire à l’autre à l’intérieur d’un même Etat ; - clarifier les logiques qui doivent gouverner le maniement des sanctions de manière à préserver, dans chaque Etat, des marges de flexibilité soumises à une rationalité commune. En outre, les recommandations du Guide ont spécifiquement visé des aspects de mise en œuvre. En particulier, des propositions sont faites pour le renforcement des capacités, procédures et approches mises en œuvre par le Ministre des finances, aux fins de l’application de ses missions de surveillance à l’échelon national. 6 Portée possible du Guide des sanctions Par définition, ce guide des sanctions n’a pas un caractère obligatoire ou normatif. Il vient plutôt compléter les lois et règlements en consignant les pratiques recommandées aux autorités, en vue de rationaliser le maniement des sanctions. Le juge d’un recours pourra aussi bien choisir de s’en tenir à la lettre des textes que de se référer au Guide pour apprécier le maniement des sanctions. De plus, l’harmonisation croissante des pratiques fournira une base favorable à l’harmonisation des positions de jurisprudence. Le Guide des sanctions propose un référentiel flexible et évolutif visant la rationalisation progressive des logiques et des pratiques en matière de sanctions. Inscrit dans le long terme, ce processus admettra des enrichissements périodiques résultant des leçons de la pratique. L’option recommandée à cet effet consistera à assurer annuellement, entre les structures nationales, une session d’évaluation conjointe de leurs rapports d’activités respectifs. Destinataires du Guide des sanctions Le Guide des sanctions est d’abord destiné aux autorités de contrôle (Ministère chargé des Finances, Banque uploads/Finance/ guide-des-sanctions-des-sfd-11decembre2012-pdf.pdf