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1 FIPECO le 30.01.2020 Les commentaires de l’actualité La présentation du budge

1 FIPECO le 30.01.2020 Les commentaires de l’actualité La présentation du budget de l’Etat François ECALLE La loi organique relative aux lois de finances (la LOLF) fêtera son 20ème anniversaire le 1er août 2021 et des travaux ont déjà été engagés pour en faire le bilan et proposer de la modifier. Son volet « performances de la gestion de l’Etat » pourrait en particulier être profondément remanié (cf. note d’analyse sur ce site). L’objet du présent billet est limité à la présentation du budget et de la comptabilité budgétaire de l’Etat, qui est souvent peu compréhensible pour des non-spécialistes. L’article d’équilibre des lois de finances et de règlement, qui devrait en être la synthèse, est particulièrement difficile à lire. L’exposé des motifs des lois de finances repose d’ailleurs sur une présentation souvent différente des recettes et dépenses budgétaires qui, s’agissant par exemple des dépenses, fait une large place à des « normes budgétaires » non prévues par la LOLF. La présentation actuelle du budget et de la comptabilité budgétaire est d’abord rappelée avant de développer les recommandations suivantes1. Les « prélèvements sur recettes », appellation trompeuse, sont en réalité des dépenses au profit de l’Union européenne ou des collectivités locales. Ils ne devraient donc pas être déduits des recettes, comme actuellement, mais ajoutés aux dépenses du budget général. Les remboursements et dégrèvements relevant de la « mécanique de l’impôt » (remboursements de crédits de TVA…) et de « la gestion des produits de l’Etat » (dégrèvements obtenus par les contribuables à la suite d’une réclamation…) ne devraient jamais apparaître parmi les dépenses budgétaires et être systématiquement déduits des recettes fiscales. Les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux pris en charge par l’Etat sont actuellement déduits des recettes fiscales de l’Etat, ce qui fausse leur signification et l’analyse de leur évolution puisqu’il s’agit d’impôts locaux et non d’impôts d’Etat. Ils devraient être traités comme des dépenses de l’Etat en faveur des collectivités locales. Les dépenses et recettes des comptes d’affectation spéciale, hors ceux relatifs aux pensions et aux participations financières de l’Etat, devraient être ajoutées aux dépenses et recettes du budget général. Les budgets annexes devraient être transformés en établissements publics. 1 Celles-ci ne tiennent pas compte des changements qu’il faudrait apporter à l’organisation et aux systèmes d’information de la direction générale des finances publiques pour les mettre en œuvre. 2 A) La présentation actuelle du budget et de son exécution 1) Le budget Les lois de finances, et les lois de règlement qui en décrivent l’exécution, distinguent au sein du « budget » : - le « budget général », qui regroupe toutes les recettes et dépenses budgétaires sauf lorsque les recettes sont affectées à des dépenses particulières, les recettes et dépenses concernées étant alors présentées dans des comptes spéciaux ou des budgets annexes ; - les « comptes spéciaux », qui retracent l’affectation de recettes à des dépenses particulières, sauf celles qui figurent à un budget annexe ; - les « budgets annexes », qui retracent les recettes et dépenses de services de l’Etat qui ont principalement une activité de production de biens et services donnant lieu au paiement d’un prix ou d’une redevance. Le « résultat budgétaire de l’Etat » (ou « solde budgétaire ») est la somme des soldes du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux. Le solde budgétaire en 2018 dans la loi de règlement (Md€) Résultat budgétaire Solde du budget général Solde des budgets annexes Solde des comptes spéciaux - 76,0 - 76,9 + 0,1 + 0,8 Source : loi de règlement du budget de 2018 ; FIPECO 2) Le budget général Les recettes du budget général sont constituées de recettes fiscales, de recettes non fiscales et de recettes de fonds de concours. Les « recettes fiscales » sont « brutes » lorsque les « remboursements » et « dégrèvements » d’impôts n’en sont pas déduits. Les principaux remboursements ont un caractère largement automatique, par exemple parce que les acomptes versés ont été supérieurs à l’impôt finalement dû ou parce que la TVA déductible est supérieure au montant de la TVA due. Les dégrèvements résultent en général de décisions prises par l’administration fiscale ayant pour effet de diminuer l’impôt dû, à son initiative ou sur réclamation du contribuable. Il peut s’agir de dégrèvements accordés par l’Etat au titre d’impôts locaux. Les « recettes fiscales nettes » sont obtenues après déduction des remboursements et dégrèvements. Les recettes non fiscales sont constituées des autres recettes du budget général (par exemple, les dividendes ou les redevances reçus par l’Etat), hors recettes de fonds de concours. Les « fonds de concours » permettent d’isoler les ressources versées volontairement à l’Etat par des tiers en vue de contribuer au financement d’actions particulières (la construction d’une route par exemple), ainsi que les dépenses financées par ces ressources. Faute d’un suivi comptable adéquat, ces dépenses sont enregistrées pour un montant égal à celui des recettes. 3 Les « prélèvements sur recettes » sont constitués des versements de l’Etat au profit de l’Union européenne (pour financer le budget communautaire) et de certains versements de l’Etat aux collectivités locales, comme la dotation globale de fonctionnement. Ils sont comptabilisés en déduction des « recettes » pour former les « recettes nettes » du budget général. Les « dépenses brutes » du budget général incluent les remboursements et dégrèvements d’impôts. Les « dépenses nettes » sont obtenues après déduction des remboursements et dégrèvements et ajout des dépenses financées par les recettes des fonds de concours. La partie relative au budget général de l’article d’équilibre des lois de finances et de règlement se présente de la manière suivante. Le budget général en 2018 dans la loi de règlement (Md€) Recettes fiscales brutes (1) 421,1 Dépenses brutes (8) 450,9 Remboursements et dégrèvements (2) 125,7 Remboursements et dégrèvements (9) 125,7 Recettes fiscales nettes (3=1-2) 295,4 Recettes non fiscales (4) 13,9 Recettes des fonds de concours (5) 4,5 Dépenses des fonds de concours (10) 4,5 Prélèvements sur recettes (6) 61,0 Recettes nettes (7=3+4+5-6) 252,8 Dépenses nettes (11=8-9+10) 329,7 Solde (7-11) - 76,9 Source : loi de règlement du budget de 2018 ; FIPECO 3) Les comptes spéciaux Il existe quatre catégories de comptes spéciaux : - les « comptes de commerce », qui retracent des opérations à caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire par des services de l'Etat non dotés de la personnalité morale (par exemple, les activités de production des détenus dans les prisons), parfois pour d’autres services de l’Etat ; - les « comptes de concours financiers », qui retracent les prêts et avances consentis par l’Etat et leur remboursement ; - les « comptes d’opérations monétaires », qui retracent les opérations liées à l’émission des monnaies métalliques et aux relations avec le Fonds Monétaire International ; - les « comptes d’affectation spéciale » (CAS), qui retracent « dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées » selon la LOLF ; par exemple, le CAS des pensions comptabilise les retraites des fonctionnaires de l’Etat en dépenses et les cotisations sociales vieillesse de ces agents et de l’Etat employeur en recettes. 4 Le solde des recettes et dépenses d’un CAS, cumulées depuis sa création, doit toujours être positif, mais certains d’entre eux peuvent recevoir des versements du budget général dans la limite de 10 % des dépenses prévues pour l’année. 4) Les budgets annexes Les budgets annexes présentent les recettes et dépenses des services de l’Etat non dotés d’une personnalité morale et qui exercent des activités de production de biens ou de services marchands à titre principal. Il n’existe plus que deux budgets annexes, qui retracent les opérations du service de contrôle de la navigation aérienne et celles de la direction de l’information légale et administrative (Documentation française, journal officiel…). B) Comment améliorer la présentation du budget 1) Comptabiliser les « prélèvements sur recettes » en dépenses Les « prélèvements sur recettes », prévus à l’article 6 de la LOLF, sont constitués des versements de l’Etat au profit de l’Union européenne et de certains versements aux collectivités locales comme la dotation globale de fonctionnement (d’autres étant comptabilisés en dépenses). En réalité, il s’agit de dépenses budgétaires et il n’y a aucune raison valable pour les déduire des recettes. Il n’existe aucun « prélèvement » sur des recettes particulières et ces « prélèvements sur recettes » sont d’ailleurs inclus dans les « normes de dépenses » de l’Etat. Les recettes fiscales de l’Etat affectées aux collectivités locales (fractions de TVA ou de taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques, par exemple) ne sont pas incluses dans ces prélèvements sur recettes. Cette appellation trompeuse de « prélèvements sur recettes » devrait au moins être changée. Il serait surtout souhaitable que le droit (la LOLF) soit mis en conformité avec la pratique (les normes de dépenses), que cette notion de prélèvement sur recettes disparaisse et que les versements de l’Etat au profit de l’Union européenne et uploads/Finance/ la-presentation-du-budget-de-l-x27-etat-note-d-x27-analyse.pdf