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La gestion de la dépense publique dans les pays de l’Afrique francophone subsah

La gestion de la dépense publique dans les pays de l’Afrique francophone subsaharienne Etude sous la direction de : Michel BOUVIER PROFESSEUR à L’UNIVERSITE PARIS I PANTHEON-SORBONNE Membres de l’équipe : Marie-Christine ESCLASSAN PROFESSEUR à L’UNIVERSITE DE PICARDIE Gilbert ORSONI PROFESSEUR à L’UNIVERSITE AIX-MARSEILLE III Irène BOUHADANA ATER à L’UNIVERSITE PARIS XIII William GILLES ALER à L’UNIVERSITE PARIS XI Avril 2004 MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES MINISTERE DE L ’ECONOMIE, DES FINANCES ET DE L ’INDUSTRIE DIRECTION GÉNÉRALE DE LA COOPÉRATION INTERNATIONALE ET DU DÉVELOPPEMENT Cette évaluation est un document interne établi à la demande du ministère des Affaires étrangères. Les commentaires et analyses développés dans ce rapport n’engagent que leurs auteurs et ne constituent pas une position ofﬁ cielle Tous droits d’adaptation, de traduction et de reproduction par tous procédés, y compris la photocopie et le microﬁ lm, réservés pour tous les pays. Conception graphique couverture : Aurette Leroy & Anne Caminade Photographies de couverture : Fabien Tigeot impression : Colin Frères Imprimeurs - 54 Maxéville © Ministère des Affaires étrangères, 2005 ISSN : 1629-5633 ISBN : 2-11-095642-9 La gestion de la dépense publique dans les pays de l’Afrique francophone subsaharienne 3 SOMMAIRE SOMMAIRE ___________________________________________________________________________ 3 SOMMAIRE DÉTAILLÉ _________________________________________________________________________5 VOLUME 1 ________________________________________________________________________ 13 PARTIE 1 - ANALYSE DETAILLEE _____________________________________________________ 15 ABREVIATIONS _______________________________________________________________________ 16 TITRE I - OBJET DE L’ÉTUDE ET RAPPEL MÉTHODOLOGIQUE _________________________________________ 19 CHAPITRE 1- OBJET DE L’ETUDE ______________________________________________________ 20 CHAPITRE 2 - MÉTHODOLOGIE _______________________________________________________ 23 TITRE II IDENTIFICATION ET ANALYSE CRITIQUE __________________________________________________ 27 SYNTHÈSE GÉNÉRALE ______________________________________________________________________ 29 CHAPITRE 1 - PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES SYSTÈMES DE FINANCES PUBLIQUES DANS LES PAYS DE L’AFRIQUE FRANCOPHONE SUBSAHARIENNE _______________________________________________________ 72 ANNEXE 1 - TEXTES JURIDIQUES EN MATIÈRE BUDGÉTAIRE, COMPTABLE ET FINANCIÈRE AUTRES QUE LA CONSTITUTION ET LES LOIS ORGANIQUES RELATIVES AUX LOIS DE FINANCES _____________________________________________ 114 Synthèse du chapitre 1 - Présentation générale des systèmes de ﬁ nances publiques dans les pays de l’Afrique francophone subsaharienne ______________________________________________________________ 120 CHAPITRE 2 - LA PRÉSENTATION DU BUDGET ET LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE DANS LES PAYS DE L’AFRIQUE FRANCOPHONE SUBSAHARIENNE ______________________________________________________________ 128 SYNT HÈSE DU CHAP IT R E 2 - LA P R ÉSENT AT ION DU BUDGET ET L A P R OCÉDUR E BUDGÉT AIR E DANS L ES P AYS DE L’AFR IQUE FR ANCOP HONE SUBSAHAR IENNE _____________________________________________________________ 154 CHAPITRE 3 - L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DANS LES PAYS DE L’AFRIQUE FRANCOPHONE SUBSAHARIENNE __________ 160 Synthèse du chapitre 3 - L’exécution budgétaire dans les pays de l’Afrique francophone subsaharienne __ 194 CHAPITRE 4 - LE CONTRÔLE DE L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DANS LES PAYS DE L’AFRIQUE FRANCOPHONE SUBSAHARIENNE _________________________________________________________________________ 199 Synthèse du chapitre 4 - Le contrôle de l’exécution budgétaire dans les pays de l’Afrique francophone subsaharienne ________________________________________________________________________ 235 CHAPITRE 5 - SYNTHÈSE DES RECOMMANDATIONS ________________________________________________ 247 La gestion de la dépense publique dans les pays de l’Afrique francophone subsaharienne 4 PARTIE 2 - DIAGNOSTIC GENERAL ET PROPOSITIONS _________________________________ 263 CHAPITRE 1 - DIAGNOSTIC : UN SYSTÈME FINANCIER ÉCLATÉ ET INCONTRÔLÉ ___________________________ 264 CHAPITRE 2 - ANALYSES ET RECOMMANDATIONS POUR UNE DÉMARCHE DE CHANGEMENT : VERS UN SYSTÈME FINANCIER COMPLEXE ET ORDONNE ___________________________________________________________ 272 CONCLUSION ____________________________________________________________________________ 307 VOLUME 2 _______________________________________________________________________ 309 ANNEXES ________________________________________________________________________ 309 TABLE DES ANNEXES __________________________________________________________________ 310 ANNEXE I - TERMES DE RÉFÉRENCE ___________________________________________________________311 ANNEXE II - BIBLIOGRAPHIE________________________________________________________________ 325 ANNEXE III - PERSONNES RENCONTRÉES OU CONTACTEES __________________________________________ 337 ANNEXE IV - LISTE DES PAYS AUXQUELS LE QUESTIONNAIRE A ETE ENVOYÉ ET LISTE DES PAYS QUI Y ONT RÉPONDU _____________________________________________________________________________________ 341 ANNEXE V - QUESTIONNAIRE RELATIF AUX SYSTEMES, AUX PRATIQUES ET AUX PROCÉDURES BUDGÉTAIRES DES PAYS DE L’AFRIQUE FRANCOPHONE SUBSAHARIENNE _____________________________________________________ 345 ANNEXE VI - GLOSSAIRE DES TERMES TECHNIQUES _______________________________________________ 391 La gestion de la dépense publique dans les pays de l’Afrique francophone subsaharienne 5 SOMMAIRE DÉTAILLÉ SOMMAIRE ___________________________________________________________________________ 3 SOMMAIRE DÉTAILLÉ____________________________________________________________________________5 VOLUME 1 ________________________________________________________________________ 13 PARTIE 1 - ANALYSE DETAILLEE _____________________________________________________ 15 ABREVIATIONS _______________________________________________________________________ 16 TITRE I - OBJET DE L’ÉTUDE ET RAPPEL MÉTHODOLOGIQUE _________________________________________ 19 CHAPITRE 1- OBJET DE L’ETUDE ______________________________________________________ 20 CHAPITRE 2 - MÉTHODOLOGIE _______________________________________________________ 23 TITRE II IDENTIFICATION ET ANALYSE CRITIQUE __________________________________________________ 27 SYNTHÈSE GÉNÉRALE ______________________________________________________________________ 29 CHAPITRE 1 - PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES SYSTÈMES DE FINANCES PUBLIQUES DANS LES PAYS DE L’AFRIQUE FRANCOPHONE SUBSAHARIENNE _______________________________________________________ 72 SECTION 1 : UN SYSTÈME INTERNATIONAL ET RÉGIONAL EXIGEANT _____________________________________ 74 § 1 - L’INFLUENCE INTERNATIONALE : LES BAILLEURS DE FONDS ______________________________________ 74 § 2 - L’APPARTENANCE À UN ENSEMBLE D’INTÉGRATION SOUS-RÉGIONAL_________________________________ 77 A) L’U.E.M.O.A. (UNION ÉCONOMIQUE ET MONÉTAIRE OUEST-AFRICAINE) _____________________________ 78 1) Présentation générale de l’U.E.M.O.A. ___________________________________________________ 78 2) La discipline budgétaire imposée par l’U.E.M.O.A. _________________________________________ 84 3) La surveillance multilatérale dans le cadre de l’U.E.M.O.A. __________________________________ 88 B) LA C.E.M.A.C. (COMMUNAUTÉ ÉCONOMIQUE ET MONÉTAIRE DE L’AFRIQUE CENTRALE) ________________ 90 C) LE C.O.M.E.S.A. (MARCHÉ COMMUN DE L’EST ET DU SUD DE L’AFRIQUE) _________________________ 91 SECTION 2 : UN SYSTÈME NATIONAL ÉLABORÉ __________________________________________________ 93 § 1 – LE DISPOSITIF JURIDIQUE DU SYSTÈME DE FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU NATIONAL ____________________ 93 La gestion de la dépense publique dans les pays de l’Afrique francophone subsaharienne 6 A) LES DISPOSITIONS FINANCIÈRES CONTENUES DANS LES CONSTITUTIONS DES PAYS DE L’AFRIQUE FRANCOPHONE SUBSAHARIENNE __________________________________________________________________________ 94 B) LES LOIS ORGANIQUES RELATIVES AUX LOIS DE FINANCES DES PAYS DE L’AFRIQUE FRANCOPHONE SUBSAHARIENNE ______________________________________________________________________________________ 98 C) LES TEXTES JURIDIQUES EN MATIÈRE BUDGÉTAIRE, COMPTABLE ET FINANCIÈRE AUTRES QUE LA CONSTITUTION ET LES LOIS ORGANIQUES RELATIVES AUX LOIS DE FINANCES ______________________________________________ 101 § 2 – LE DISPOSITIF INSTITUTIONNEL DU SYSTÈME DE FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU NATIONAL _______________ 101 A) LE POUVOIR EXÉCUTIF __________________________________________________________________ 102 1) Une centralisation excessive des pouvoirs au niveau de l’exécutif _____________________________ 102 2) Les acteurs de l’administration ﬁ nancière ________________________________________________ 103 B) LE POUVOIR LEGISLATIF ________________________________________________________________ 105 C) LES ORGANES DE CONTRÔLE JURIDICTIONNELS ________________________________________________ 106 SECTION 3 – UN SYSTÈME DÉCENTRALISÉ EMBRYONNAIRE _____________________________________ 108 § 1 – LES RELATIONS BUDGÉTAIRES ET FINANCIÈRES ENTRE LES DIFFÉRENTS NIVEAUX D’ADMINISTRATION DANS LES PAYS DE L’AFRIQUE FRANCOPHONE SUBSAHARIENNE ___________________________________________________ 108 A) LES DIFFÉRENTS NIVEAUX D’ADMINISTRATION LOCALE ______________________________________________ 108 B) LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES ENTRE LES DIFFÉRENTS NIVEAUX D’ADMINISTRATION _________________110 § 2 – LES OBSTACLES À LA MISE EN ŒUVRE D’UNE VÉRITABLE DÉCENTRALISATION _________________________ 111 A) UNE CENTRALISATION OMNIPRÉSENTE _______________________________________________________111 B)UNE PARTICIPATION LACUNAIRE DES PARTENAIRES LOCAUX ________________________________________112 ANNEXE 1 - TEXTES JURIDIQUES EN MATIÈRE BUDGÉTAIRE, COMPTABLE ET FINANCIÈRE AUTRES QUE LA CONSTITUTION ET LES LOIS ORGANIQUES RELATIVES AUX LOIS DE FINANCES _____________________________________________ 114 Synthèse du chapitre 1 - Présentation générale des systèmes de ﬁ nances publiques dans les pays de l’Afrique francophone subsaharienne ______________________________________________________________ 120 CHAPITRE 2 - LA PRÉSENTATION DU BUDGET ET LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE DANS LES PAYS DE L’AFRIQUE FRANCOPHONE SUBSAHARIENNE ______________________________________________________________ 128 SECTION 1 - LA PRÉSENTATION DU BUDGET ET LA DOCUMENTATION BUDGÉTAIRE DANS LES PAYS DE L’AFRIQUE FRANCOPHONE SUBSAHARIENNE ______________________________________________________________________ 128 La gestion de la dépense publique dans les pays de l’Afrique francophone subsaharienne 7 § 1 – UN BUDGET ÉCLATÉ ET NON EXHAUSTIF __________________________________________________ 129 A) L’ÉCLATEMENT DU BUDGET ______________________________________________________________ 129 B) LE MANQUE D’EXHAUSTIVITÉ DU BUDGET ____________________________________________________ 131 § 2– UNE NOMENCLATURE BUDGÉTAIRE INSUFFISANTE ____________________________________________ 135 §3 – UNE DOCUMENTATION BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE LACUNAIRE ___________________________________ 137 A) LES INSUFFISANCES DE LA QUALITÉ ET DE LA QUANTITÉ DE L’INFORMATION BUDGÉTAIRE ________________ 137 B) LES OBSTACLES À LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE _____________________________________________ 140 SECTION 2 - LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE DANS LES PAYS DE L’AFRIQUE FRANCOPHONE SUBSAHARIENNE ______ 141 § 1 – LE PROCESSUS DE PRÉPARATION DU BUDGET ______________________________________________ 141 A) LA PRÉVISION BUDGÉTAIRE ______________________________________________________________ 141 1) La prise en compte des hypothèses économiques _______________________________________ 141 2) La prise en compte de la pluriannualité dans la préparation du budget ____________________ 145 B) LE RÔLE PRÉDOMINANT DU MINISTRE DES FINANCES DANS LE PROCESSUS DE PRÉPARATION DU BUDGET ______ 146 1) Le rôle du ministre des ﬁ nances et de son administration dans le processus de préparation du budget ______________________________________________________________________________________ 146 2) Les conséquences de la centralisation excessive en matière d’élaboration du budget _____________ 147 § 2 – LE PROCESSUS D’ADOPTION DU BUDGET _________________________________________________ 148 A) DES POUVOIRS PARLEMENTAIRES THÉORIQUES MAIS SOUS EXPLOITÉS _______________________________ 148 B) UN PERSONNEL PARLEMENTAIRE ET DES MOYENS INSUFFISANTS ____________________________________ 152 Synthèse du chapitre 2 - La présentation du budget et la procédure budgétaire dans les pays de l’Afrique francophone subsaharienne ______________________________________________________________ 154 CHAPITRE 3 - L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DANS LES PAYS DE L’AFRIQUE FRANCOPHONE SUBSAHARIENNE___________ 160 SECTION 1 - LA GESTION DE L’AUTORISATION BUDGÉTAIRE _________________________________________ 160 § 1 – LES MODIFICATIONS INTERVENUES PAR VOIE PARLEMENTAIRE ____________________________________ 162 § 2– LA RÉGULATION BUDGÉTAIRE (LES MODIFICATIONS QUANTITATIVES) ________________________________ 163 A) SITUATIONS D’URGENCE / DÉCRETS D’AVANCE / DÉPASSEMENTS ____________________________________ 163 La gestion de la dépense publique dans les pays de l’Afrique francophone subsaharienne 8 B) GELS ET ANNULATIONS _________________________________________________________________ 165 C) LES REPORTS DE CRÉDITS _______________________________________________________________ 166 § 3– LES MODIFICATIONS DANS LA RÉPARTITION DES CRÉDITS _______________________________________ 168 § 4– LES ENGAGEMENTS PAR ANTICIPATION ___________________________________________________ 169 SECTION 2 – ACTEURS ET PROCÉDURES DE L’EXÉCUTION __________________________________________ 169 § 1 – LES ACTEURS ___________________________________________________________________ 169 A) LES ORDONNATEURS _______________________________________________________________________ 170 B) LES COMPTABLES _____________________________________________________________________ 171 C) LE PRINCIPE DE SÉPARATION DES ORDONNATEURS ET DES COMPTABLES ______________________________ 172 § 2 – LES PROCÉDURES ________________________________________________________________ 174 A) CENTRALISATION ET DÉCONCENTRATION ____________________________________________________ 174 B) LES PROCÉDURES ET LEURS uploads/Finance/ mise-en-ligne-rapport-pages-interieures.pdf