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Version provisoire au 12.09.2012 1 § 9 La proportionnalité I. La portée du prin

Version provisoire au 12.09.2012 1 § 9 La proportionnalité I. La portée du principe A. La notion 1. Les fondements a. Les fondements axiologiques 2 b. Les fondements positifs 2 2. La définition 3 3. Les rapports avec les autres principes applicables à l'activité de l'administration a. Avec le principe de l'intérêt public 3 b. Avec le principe de la légalité 4 c. Avec le principe de la bonne foi 6 B. L'application 1. Les diverses tâches étatiques visées a. L'application en matière de législation comme d'administration 7 b. L'application à l'administration de restriction comme de prestation 7 c. La proportionnalité dans l'application comme dans l'exécution du droit 8 2. Les divers aspects matériels visés a. La proportionnalité aux plans personnel et matériel 8 b. La proportionnalité aux plans spatial et temporel 8 II. Les trois conditions de l'aptitude, de la nécessité et de l'exigibilité A. La condition de l'aptitude 9 B. La condition de la nécessité 9 C. La condition de l'exigibilité raisonnable (proportionnalité au sens strict) 10 III. La mise en œuvre du principe A. L'invocation en général 11 B. La formalisation dans certains cas particuliers (RENVOIS) 1. La proportionnalité des mesures de police 11 2. La proportionnalité des redevances 11 3. La proportionnalité des mesures de limitation préventive des émissions 11 Version provisoire au 12.09.2012 2 § 9 La proportionnalité I. La portée du principe A. La notion 1. Les fondements a. Les fondements axiologiques "La fin justifie-t-elle les moyens?". De manière (très) simplifiée, c'est cette question que le constituant impose à tout organe de l'Etat de se poser, lorsqu'il soumet leur activité au principe de la proportionnalité. Il ne suffit pas, en effet, qu'une autorité étatique soit fondée à agir au regard du principe de la légalité (n. XXX) et qu'elle agisse dans un but légitime à la lumière du principe de l'intérêt public (n. XXX) pour que son action apparaisse forcément justifiée sous l'angle des principes qui gouvernent un Etat de droit. Encore faut-il que, sur la base et dans la limite de la loi, cette autorité poursuive l'intérêt général par la mise en œuvre de moyens proportionnés, au sens où ils sont appropriés pour parvenir à cette fin. En tant qu'il régit toute activité de l'Etat, le principe de la proportionnalité joue, de même que les deux autres principes susmentionnés qu'il complète, un rôle modérateur de la puissance publique, puisqu'il lui impose de ne se servir que de moyens adaptés aux circonstances, pour accomplir ses tâches légales et d'intérêt public. Qu'elle soit de nature normative ou administrative, (presque) chaque mesure étatique tendant à la préservation d'un intérêt public se répercute en effet sur d'autres intérêts publics et privés, dont la protection ne peut plus être assurée de la même manière. Or, comme ces intérêts concurrents sont aussi (potentiellement) dignes de protection, chaque moyen d'action mis en œuvre par l'Etat soulève (potentiellement) la question de savoir si et dans quelle mesure celui-ci se justifie, au vu du bénéfice qu'il permet d'atteindre, d'un côté (intérêt public visé), et des coûts qu'il implique, de l'autre côté (intérêts publics et privés opposés). L'exigence posée par le principe de la proportionnalité que le rapport entre les "coûts" et les "bénéfices" juridiques d'une mesure étatique soit équilibré a semble-t-il son origine dans le domaine de la protection des droits fondamentaux, où elle a été développée de manière très détaillée (n. XXX). Elle s'impose néanmoins désormais dans tous les domaines du droit administratif (n. XXX), de manière plus ou moins adaptée (n. XXX). b. Les fondements positifs L'art. 5 al. 2 Cst. consacre le principe de la proportionnalité en tant que "principe de l’activité de l’Etat régi par le droit" en exigeant que "l’activité de l’Etat doit [non seulement] répondre à un intérêt public [mais doit également] être proportionnée au but visé". Quant à l'art. 36 al. 3 Cst., il fait du respect de ce principe une condition de restriction des droits fondamentaux en précisant, si besoin était, que "toute restriction d’un droit fondamental doit être proportionnée au but visé". Manière de dire qu'en particulier, la poursuite d'un intérêt public en soi justifié n'est justifiée en droit que dans la mesure où les moyens mis en œuvre par l'Etat n'ont pas pour conséquence de restreindre les droits fondamentaux de manière excessive. Quand bien même il s'agit d'un principe constitutionnel, la proportionnalité est parfois aussi consacrée en tant que principe légal ou que règle légale, sans forcément trouver alors une formulation plus précise qu'aux art. 5 al. 2 et 36 al. 3 Cst.: Exemples: 1 2 3 4 5 6 7 Version provisoire au 12.09.2012 3 x Cf. p. ex. art. 8 al. 2 let. c. CPJA (Principes généraux régissant l'activité des autorités): "[L'autorité] observe [notamment] le principe de la proportionnalité"; x Cf. p. ex. art. 42 PA ("L’autorité ne doit pas employer de moyens de contrainte plus rigoureux que ne l’exigent les circonstances"); x Cf. p. ex. art. 17 al. 1 LPE ("Les autorités accordent des allégements lorsque l’assainissement au sens de l’art. 16, al. 2, ne répond pas en l’espèce au principe de la proportionnalité"). 2. La définition Le principe de la proportionnalité ("Verhältnismässigkeitsprinzip") est le principe en vertu duquel les organes de l'Etat, et ainsi l'administration, doivent maintenir un rapport raisonnable entre le(s) but(s) poursuivi(s) et le(s) moyen(s) utilisé(s). Formulé en ces termes, le principe de la proportionnalité est d'une application difficile, tant l'exigence de "rapport raisonnable" entre fin et moyen est de peu de secours normatif. Aussi, la jurisprudence et la doctrine se sont-elles efforcées de décrire plus précisément les caractéristiques que doit présenter une mesure étatique pour pouvoir être qualifiée de "proportionnée". Tel est le cas aux trois conditions cumulatives suivantes, sur lesquelles on reviendra plus loin: o la mesure doit être apte ("geeignet") à atteindre le but d'intérêt public visé; o la mesure doit être nécessaire ("erforderlich") à atteindre le but d'intérêt public visé; o la mesure - apte et nécessaire à atteindre le but visé - doit être raisonnablement exigible de la part de la collectivité et/ou d'un particulier ("zumutbar"), au vu de l'intérêt public et/ou privé lésé; cette troisième condition vise ce qu'il est convenu d'appeler la "proportionnalité au sens strict". ATF 135 I 233, cons. 3.1 x "Une réglementation limitant la construction de résidences secondaires constitue une restriction au droit de propriété. Elle n'est admissible que si elle repose sur un intérêt public suffisant et respecte le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 2 et 3 Cst.). Ce dernier principe exige que les mesures mises en œuvre soient propres à atteindre le but visé et que celui-ci ne puisse être atteint par une mesure moins contraignante; il doit en outre y avoir un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts compromis." 3. Les rapports avec les autres principes applicables à l'activité de l'administration a. Avec le principe de l'intérêt public Comme leur traitement systématique à l'art. 5 al. 2 Cst. le donne à voir, les principes de l'intérêt public et de la proportionnalité entretiennent des rapports systémiques tels qu'il est parfois difficile de les distinguer: o ainsi, si une mesure est inapte à atteindre le but visé (n. XXX), elle est par définition dépourvue d'intérêt public (n. XXX); o de même, si une mesure n'est pas raisonnablement exigible (n. XXX), c'est que l'intérêt public qu'elle poursuit n'est pas prépondérant (n. XXX); o il s'ensuit que les considérants rendus par les autorités judiciaires, en matière de restriction des droits fondamentaux notamment, ne distinguent pas toujours clairement entre ces deux conditions. 8 9 10 Version provisoire au 12.09.2012 4 Même s'il en est pour ainsi dire le prolongement, le principe de la proportionnalité n'en est pas moins un complément nécessaire au principe de l'intérêt public: o d'une part, il impose de comparer entre elles plusieurs mesures aptes à servir l'intérêt public visé, au titre de l'exigence de nécessité de la mesure à mettre en œuvre (n. XXX); o d'autre part, il exige de mettre littéralement en balance l'ensemble des intérêts publics et privés en présence, là où le principe de l'intérêt public se limite à focaliser son attention sur le but ainsi visé. Cpr. art. 3 OAT (Pesée des intérêts en présence) 1 Lorsque, dans l’accomplissement et la coordination de tâches ayant des effets sur l’organisation du territoire, les autorités disposent d’un pouvoir d’appréciation, elles sont tenues de peser les intérêts en présence. Ce faisant, elles: a. déterminent les intérêts concernés; b. apprécient ces intérêts notamment en fonction du développement spatial souhaité et des implications qui en résultent; c. fondent leur décision sur cette appréciation, en veillant à prendre en considération, dans la mesure du possible, l’ensemble des intérêts concernés. 2 Elles exposent leur pondération dans la motivation de leur décision. b. Avec le principe de la légalité De manière quelque peu paradoxale, le principe de la légalité et le principe de la proportionnalité gouvernent l'activité de l'Etat en lui adressant des directives parfois contradictoires: tandis que le premier nommé est d'autant mieux satisfait qu'une norme présente une grande densité normative (n. XXX), uploads/Finance/9-la-proportionnalite-pdf 1 .pdf