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LA GESTION DE LA DETTE PUBLIQUE ET L’EFFICIENCE DU FINANCEMENT DE L’ÉTAT PAR L’

LA GESTION DE LA DETTE PUBLIQUE ET L’EFFICIENCE DU FINANCEMENT DE L’ÉTAT PAR L’AGENCE FRANCE TRÉSOR Communication à la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale Février 2022  La gestion de la dette publique et l’efficience du financement de l’État par l’Agence France Trésor - février 2022 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes Sommaire PROCÉDURES ET MÉTHODES ........................................................................................................................ 5 SYNTHÈSE ............................................................................................................................................................ 7 RECOMMANDATION ....................................................................................................................................... 13 INTRODUCTION ................................................................................................................................................ 15 CHAPITRE I UNE FORTE AUGMENTATION DE LA DETTE PUBLIQUE, UN FINANCEMENT PRÉPONDÉRANT SUR LES MARCHÉS FINANCIERS ........................ 17 I - UNE PROGRESSION CONTINUE DE LA DETTE PUBLIQUE AVEC DES PALIERS LIÉS AUX CRISES FINANCIÈRE ET SANITAIRE ...................................................................................... 18 A - Une progression par paliers du ratio de dette des administrations publiques ................................................... 18 B - Une dette des administrations publiques portée majoritairement par l’État ..................................................... 19 C - Un encours de dette plus limité pour les autres administrations publiques ...................................................... 21 II - UN FINANCEMENT CROISSANT SUR LES MARCHÉS FINANCIERS, DES ÉMISSIONS DIFFÉRENTES SELON LES ÉMETTEURS ................................................................... 26 A - Un recours très large aux marchés financiers pour financer la dette publique ................................................. 26 B - Des émissions dont les caractéristiques varient selon les émetteurs ................................................................ 27 C - Les taux souverains comme base de taux pour les opérations d’émission de l’ensemble des émetteurs publics ...................................................................................................................... 28 CHAPITRE II UNE GESTION DE LA DETTE DE L’ÉTAT PAR L’AGENCE FRANCE TRÉSOR FONDÉE SUR LE SUIVI DE LA DEMANDE ............... 33 I - UNE GESTION OPÉRATIONNELLE FONDÉE SUR UNE RELATION FLUIDE AU MARCHÉ ....................................................................................................................................................... 33 A - Une organisation classique de l’AFT qui privilégie la souplesse d’action ...................................................... 34 B - Les spécialistes en valeurs du Trésor, un groupe de banques sélectionnées pour acheter la dette sur le marché d’émission, ....................................................................................................................................... 38 C - Des pratiques bien rôdées................................................................................................................................. 41 II - AVEC LA CRISE SANITAIRE, UNE FORTE AUGMENTATION DES BESOINS DE FINANCEMENT MAIS DES CHARGES D’INTÉRÊT EN BAISSE...................................................... 45 A - Des émissions orientées à la hausse durant la décennie 2010 .......................................................................... 45 B - Une forte adaptation du programme d’émission en 2020................................................................................. 46 C - Des taux d’intérêt en baisse sur la dernière décennie, mais une sensibilité accrue aux évolutions de taux .................................................................................................................................................................... 47 D - Une augmentation des dépôts des correspondants qui contribue à améliorer les ressources de financement de l’État ........................................................................................................................................ 51 III - DES SUJETS DE DÉBATS RÉCURRENTS ............................................................................................ 53 A - Les primes et décotes ....................................................................................................................................... 53 B - Une augmentation de la maturité moyenne de la dette depuis plus de 15 ans en raison d’une modification de la demande des investisseurs .............................................................................................. 57 C - Une stratégie de diversification des instruments de financement pour élargir la base d’investisseurs ........... 60 IV - APPROFONDIR LA DÉMARCHE STRATÉGIQUE ET LA RENDRE PLUS ACCESSIBLE ......... 63 A - Une réflexion stratégique importante, qui mériterait d’être approfondie ......................................................... 63 B - Mieux communiquer sur la stratégie de l’AFT ................................................................................................ 64 La gestion de la dette publique et l’efficience du financement de l’État par l’Agence France Trésor - février 2022 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes COUR DES COMPTES 4 CHAPITRE III UN ENVIRONNEMENT INTERNATIONAL EN ÉVOLUTION AUQUEL DOIT S’ADAPTER L’AGENCE ...................................................... 67 I - LES PROGRAMMES D’ACHAT DE L’EUROSYSTÈME ET LA MODIFICATION DE LA BASE D’INVESTISSEURS SUR LA DETTE FRANÇAISE ............................................................. 67 A - Avec la crise sanitaire, un accroissement très marqué d’achats déjà considérables ........................................ 68 B - Des conséquences significatives pour la dette française des programmes d’achats de l’Eurosystème ........... 69 C - Une base d’investisseurs diversifiée reflétant ces évolutions de contexte....................................................... 71 D - Un scénario graduel de remontée des taux à envisager, une différenciation possible en fonction des trajectoires de finances publiques .......................................................................................................................... 73 II - L’ÉMERGENCE D’UNE DETTE EUROPÉENNE PROCHE DE LA DETTE FRANÇAISE, UNE CONCURRENCE ENTRE ÉMETTEURS POUR LE MOMENT BIEN ABSORBÉE PAR LES MARCHÉS ......................................................................................................................................... 74 A - Un émetteur européen dont la place s’est nettement renforcée avec la crise sanitaire .................................... 75 B - Une concurrence potentielle pour la dette française ......................................................................................... 75 C - Une relation à maintenir avec les investisseurs pour favoriser l’achat de la dette française ............................ 77 CHAPITRE IV LE RÔLE DE L’AFT DANS LA SPHÈRE DES ÉMETTEURS PUBLICS, UNE PORTÉE À PRÉCISER ....................................................... 81 I - DES NIVEAUX D’INTERVENTION VARIÉS AUPRÈS DES AUTRES ÉMETTEURS PUBLICS, ALLANT DE L’ÉCHANGE D’INFORMATIONS À L’INTÉGRATION OPÉRATIONNELLE .......................................................................................................................................... 81 A - La coordination des émetteurs publics réalisée sous l’égide de l’AFT ............................................................ 81 B - L’AFT en assistance technique pour d’autres émetteurs publics, l’exemple du soutien à l’Acoss .................. 82 C - Une intégration fonctionnelle réussie avec la Cades dans le cadre d’une convention de mandat .................... 85 II - DES SCÉNARIOS POSSIBLES D’ÉVOLUTION DU PÉRIMÈTRE D’ACTION DE L’AFT ............ 87 A - Le scénario du statu quo .................................................................................................................................. 87 B - Le scénario d’un renforcement du cadre de coordination pour en assurer la pérennisation ............................ 88 C - Le scénario d’élargissement du périmètre d’action de l’AFT avec de nouvelles conventions de mandat ............................................................................................................................................................... 88 CONCLUSION GÉNÉRALE ............................................................................................................................. 93 LISTE DES ABRÉVIATIONS ........................................................................................................................... 95 ANNEXE ............................................................................................................................................................... 97  La gestion de la dette publique et l’efficience du financement de l’État par l’Agence France Trésor - février 2022 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes Procédures et méthodes Les rapports de la Cour des comptes sont réalisés par l’une des sept chambres que comprend la Cour ou par une formation associant plusieurs chambres et/ou plusieurs chambres régionales ou territoriales des comptes. Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité de la Cour ainsi que des chambres régionales et territoriales des comptes, donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que l’élaboration des rapports publics : l’indépendance, la contradiction et la collégialité. L’indépendance institutionnelle des juridictions financières et l’indépendance statutaire de leurs membres garantissent que les contrôles effectués et les conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation. La contradiction implique que toutes les constatations et appréciations faites lors d’un contrôle ou d’une enquête, de même que toutes les observations et recommandations formulées ensuite, sont systématiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes concernés ; elles ne peuvent être rendues définitives qu’après prise en compte des réponses reçues et, s’il y a lieu, après audition des responsables concernés. Sauf pour les rapports réalisés à la demande du Parlement ou du Gouvernement, la publication d’un rapport est nécessairement précédée par la communication du projet de texte, que la Cour se propose de publier, aux ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux autres personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport publié, leurs réponses sont présentées en annexe du texte de la Cour. La collégialité intervient pour conclure les principales étapes des procédures de contrôle et de publication. Tout contrôle ou enquête est confié à un ou plusieurs rapporteurs. Le rapport d’instruction, comme les projets ultérieurs d’observations et de recommandations, provisoires et définitives, sont examinés et délibérés de façon collégiale, par une formation comprenant au moins trois magistrats. L’un des magistrats assure le rôle de contre-rapporteur et veille à la qualité des contrôles.  Le Parlement peut demander à la Cour des comptes la réalisation d’enquêtes, sur la base du 2° de l’article 58 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (commissions des finances), de l’article LO. 132-3-1 du code des juridictions financières (commissions des affaires sociales) ou de l’article L. 132-6 du code des juridictions financières (présidents des assemblées). La Cour des comptes a été saisie par le président de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale, par lettre du 7 juin 2021, d’une demande d’enquête portant sur « la gestion de la dette publique et l’efficience du financement de l’État par l’Agence France Trésor ». Le Premier président a donné son accord pour la réalisation de cette enquête par courriers du 28 juin et du 23 décembre 2021. Un échange avec un membre de la commission des finances et la Cour a eu lieu le 22 juillet 2021 afin de préciser le périmètre des travaux qui a ensuite été rappelé par une lettre du Premier président le 26 juillet 2021. La gestion de la dette publique et l’efficience du financement de l’État par l’Agence France Trésor - février 2022 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes COUR DES COMPTES 6 Le lancement des travaux de la Cour a été notifié aux administrations et organismes publics concernés par lettres en date du 21 septembre 2021. La finalisation du rapport était initialement prévue en janvier 2022 et a été légèrement décalée en février pour que la contradiction puisse avoir lieu dans les meilleures conditions. Une enquête sur un sujet très proche avait été initiée par la Cour en 2020. Son instruction a été utilisée et complétée dans le cadre du présent rapport. Au cours de ces deux instructions, les rapporteurs ont rencontré à cinq reprises l’Agence France Trésor, responsable de l’émission et de la gestion de la dette de l’État. Ils ont également pu échanger avec d’autres organismes publics émetteurs de uploads/Finance/gestion-dette-publique-et-efficience-financement-etat-par-aft.pdf