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Rapport sur la participation des habitants dans les opérations de renouvellemen

Rapport sur la participation des habitants dans les opérations de renouvellement urbain à l’attention de Jean-Louis BORLOO Ministre délégué à la Ville et à la Rénovation Urbaine par Zaïr KEDADOUCHE, Chargé de Mission à l'Inspection Générale des Affaires Sociales (IGAS) AVRIL 2003 Rapport Kédadouche 2 Cette mission n’aurait pas pu être menée à bien sans la collaboration permanente de Patrick Kamoun, conseiller à l’Union Sociale pour l’Habitat et de Gérard Salmona, sociologue, qui tous deux m’ont apporté le concours de leur expertise, de leur sens critique et de leur grande culture des politiques publiques du logement, de l’habitat et de la vie urbaine, en général. Qu’ils trouvent tous deux ici l’expression de mes remerciements car ce rapport est autant le leur que le mien. Je tiens aussi à remercier Michel Mirandon, chargé de mission au Commissariat général du Plan et Anne Querrien, directrice des Annales de la Recherche Urbaine qui, chacun dans leur domaine, m’ont apporté une contribution aussi riche que dense. Mes remerciements vont, bien entendu aussi, à tous ceux, élus, maires et adjoints, techniciens municipaux, préfets et sous-préfets à la ville, fonctionnaires de l‘Etat et des collectivités territoriales, chefs de projet et responsables de contrats de ville, associations et simples habitants des vingt villes visitées qui, tous, collectivement ou individuellement, ont manifesté à mon égard une disponibilité totale et m’ont apporté des informations de grande qualité. Étant dans l’impossibilité de les citer tous ici, leurs noms et fonctions figurent dans l’annexe. Enfin, je ne saurai oublier le concours que m'a apporté Delphine Migozzi, secrétaire de Paul Benayounn, chargé de mission au cabinet du Ministre Jean-Louis Borloo, pour l'organisation sans faille de mes contacts lors de mes déplacements. Rapport Kédadouche 3 Lorsqu'un seul homme rêve, ce n'est qu'un rêve. Mais si beaucoup d'hommes rêvent ensemble, c'est le début d'une nouvelle réalité. » Friedensreich Hundertwaser (né en 1928) « Les mains font la ville, les citoyens font la cité ». Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) «(..)Kabyles de la Chapelle et des quais de Javel hommes des pays lointains cobayes des colonies doux petits musiciens soleils d’adolescents de la porte d’Italie Boumians de la porte de Saint-Ouen Apatrides d’Aubervilliers brûleurs des grandes ordures de la ville de Paris ébouillanteurs des bêtes trouvées mortes sur pied au beau milieu des rues Tunisiens de Grenelle embauchés débauchés manœuvres désœuvrés Polacks du marais du Temple des Rosiers (..) (..) Étranges étrangers Vous êtes de la ville vous êtes de sa vie même si mal en vivez même si vous mourez(..) ». Jacques Prévert (1900-1977) « (..) La ville est pourtant Ce qui compte le plus Qui doit compter le plus Parce que rien N’est plus nous-mêmes que ça Quand elle change, c’est nous Qui la faisons changer. Elle est notre ouvrage Quand même. Apprends-toi Dans la ville. Eugène Guillevic (1907-1997) Rapport Kédadouche 4 SOMMAIRE Lettre de mission du Ministre Introduction Chapitre I- Réflexions sur la participation des habitants dans le contexte institutionnel et politique actuel ♦ Participation et décentralisation, l’une peut-elle aller sans l’autre ? ♦ Participation, leurre ou utopie ? ♦ Participation, une définition claire dans un processus démocratique ♦ Participation des habitants, une nécessité Chapitre II : La participation des habitants dans le champ de l'habitat 1 La représentation des habitants dans diverses instances en matière de logement 2 Procédures de consultation ou d'information 3 La représentation des habitants 4 Les lieux de concertation et de participation 5 Moyens matériels et financiers de la participation 6 La conciliation 7 La concertation en matière de travaux Chapitre III : Des bonnes pratiques et les préconisations Conclusions Annexe : Liste des personnes rencontrées Rapport Kédadouche 5 Introduction Le présent rapport est né en réponse à la mission qui m’a été confiée par Jean-Louis Borloo, Ministre délégué à la Ville et à la Rénovation Urbaine. Il s’agissait d’étudier les pratiques de participation des habitants dans le domaine de la vie urbaine et de lui faire des propositions destinées tant à accroître leur efficacité que de faire connaître les bonnes pratiques, à l’intention notamment des édiles municipaux les plus directement concernés par les opérations de renouvellement urbain. Pour mener à bien cette mission, nous avons retenu 20 villes françaises, dont les élus appartiennent pour moitié à la majorité et pour moitié à l’opposition parlementaire. Dans chacune de ces villes, dont la liste figure dans l’annexe, un quartier au moins fait partie d’un projet de renouvellement urbain. Nous aurions pu, bien entendu, en choisir des dizaines d’autres, en respectant toujours l’équilibre voulu entre droite et gauche, car aucun autre a priori que celui de faire l’objet d’un projet de renouvellement urbain, n’a guidé notre choix. Nous sommes certains cependant que les pratiques ici et là recensées se retrouvent dans nombre d’autres villes grandes, moyennes ou petites, villes centres ou villes-banlieues et que leurs élus et habitants sauront ne pas nous faire grief de n’être point allé leur rendre visite. On ne trouvera pas dans ce rapport des règles ou des méthodologies à caractère universel, pas plus que des propositions de normalisation de pratiques de terrain. Plus modestement nous nous sommes attachés, d’abord à écouter et ensuite à comprendre ce que disent des personnes aux statuts divers qui sont quotidiennement confrontées à des problématiques en relation avec la vie en ville, qu’il s’agisse d’opérations urbaines d’envergure ou, plus prosaïquement, de modifications sensibles de leur cadre de vie journalier. Mais pour bien écouter, et surtout bien comprendre, le pourquoi de certaines pratiques, les raisons de tel succès comme de tel échec, les attentes, voire même les revendications des acteurs de terrain, qu’ils soient élus ou fonctionnaires, techniciens de la ville ou simples habitants, nous n’avons pas pu faire l’impasse d’un travail de réflexion sur ce qu’est la participation, dans ses nombreuses acceptions et d’une lecture diachronique Rapport Kédadouche 6 de son histoire, notamment dans le domaine des politiques publiques où elle semble s’être le plus longuement développée, c’est-à-dire dans le domaine du logement social. Il ne faut donc pas s’étonner que tout un chapitre lui soit consacré. Par ailleurs, tout au long de cette mission nous nous sommes interrogés sur ce qui pouvait, ou devait, relever des seules bonnes pratiques locales et sur ce qui devait se traduire sous forme de préconisations ou de propositions concrètes, formalisées. De même, nous nous sommes constamment interrogés pour savoir jusqu’où devions nous situer les limites de notre regard. Fallait-il dans nos préconisations les limiter au strict domaine de responsabilité et de compétences d'un ministre de la ville, ou devions nous aussi faire des suggestions d’ordre plus global, quitte à interférer avec les compétences d’autres départements ministériels ? Dans toute la mesure du possible, nous avons choisi de rester dans le cadre plus précis des compétences directes du ministre de la ville, sans pour autant nous interdire d’en situer certaines d’entre elles dans un contexte plus général, pour des raisons tant d’efficacité que de logique ou de bon sens. C’est ainsi, par exemple, que nous avons été amenés à parler du droit de vote des étrangers ( nombreux et souvent même, majoritaires dans les sites de rénovation urbaine) car, bien qu’hors du champ de cette mission, cette question ne peut pas être indifférente à une participation et à une implication citadine et citoyenne qui, par ailleurs, leur est fortement demandée. De même, nous n’avons pas pu rester sourds aux critiques nombreuses, toujours pertinentes, quelques fois passionnées, que des acteurs de terrain ont porté sur la difficile lisibilité des pratiques et des conduites des institutions en charge de la politique de la ville, comme sur les relations entre les divers niveaux politiques de décision et d’action. Découvrir le "qui fait quoi" en la matière, semble relever, pour nombre d’acteurs de terrain, d’un jeu de piste épuisant et invalidant. Enfin, faute de moyens et surtout de temps, nous n’avons pas cherché à établir une quelconque comparaison avec des pratiques de participation ou de vie civique, qui existent chez la plupart de nos voisins européens. Non seulement des études nombreuses et fort bien documentées font florès, Rapport Kédadouche 7 mais nous sommes convaincus que toute comparaison sortie de son contexte historique, culturel et politique est périlleux car ne relevant pas d’une approche réellement scientifique. Nous sommes cependant convaincus qu’il y a beaucoup d’enseignements à tirer de ce qui se passe et se fait ailleurs, tout comme il ne fait pas de doute que les pratiques françaises en matière de participation des habitants, méritent tout autant d’être connues de nos voisins. Rapport Kédadouche 8 Le présent rapport se décline en quatre grands chapitres. Un premier chapitre propose une série de réflexions, à la fois théoriques et pratiques qui, à notre point de vue, sont nécessaires afin de bien situer la question de la participation dans le contexte politique et administratif du moment. Certaines prises de position pourront heurter ou sembler trop extérieures aux finalités assignées à cette mission. Elles nous ont cependant paru nécessaires. Nous sommes certains que le développement de la "participation habitante" ne peut se faire ni se comprendre, hors du terrain politique national et local. Ce uploads/Geographie/2003-04-rapport-sur-la-participation-des-habitants-dans-les-operations-de-renouvellement-urbain.pdf