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See discussions, stats, and author profiles for this publication at: https://www.researchgate.net/publication/4793903 Étude d’un changement organisationnel dans de grandes collectivités territoriales:l’évolution de la fonction contrôle de gestion Article · January 2006 Source: RePEc CITATIONS 12 READS 662 1 author: Some of the authors of this publication are also working on these related projects: Performance globale et RSE des Scop View project Social Responsability performances View project Maurel Christophe University of Angers 45 PUBLICATIONS 135 CITATIONS SEE PROFILE All content following this page was uploaded by Maurel Christophe on 05 November 2020. The user has requested enhancement of the downloaded file. 1 Etude d’un changement organisationnel dans de grandes collectivités territoriales : l’évolution de la fonction contrôle de gestion * Study of an organisational change in French local authorities: evolutions of the management control function Maurel Christophe Maître de conférences à l’université du Maine Correspondance : UFR Droit, sciences économiques et gestion Avenue Olivier Messiaen 72085 Le Mans cedex 9 Résumé Les structures publiques, dont les collectivités territoriales, tendent à mettre en œuvre des principes issus de la gestion du secteur privé. Des services en charge du contrôle de gestion sont-ils pour autant instaurés ou développés ? Pour y répondre, nous observons les évolutions des services et des personnes en charge du contrôle de gestion. A partir de quatre études de cas, des phénomènes favorisant ou non le développement de ces services sont mis en avant et des perspectives de recherche sont mentionnées. Mots-clefs : changement, collectivité locale, contrôle de gestion, contrôleur Abstract The management in the public authorities seems to move towards the principles adopted in the private sector. Thus, are management control units well elaborated et developed ? In this paper, the evolutions of management control units in the public authorities are analysed following the longitudinal case study approach. The elements supporting the development of those units are then underlined and future research areas are pointed out. Key words: public local authority, management control, organisational change Classification JEL : H70, M49 * l’auteur tient à remercier, pour leurs conseils, les deux relecteurs de la revue. 2 Etude d’un changement organisationnel dans de grandes collectivités territoriales : l’évolution de la fonction contrôle de gestion Les organisations du secteur public français se tournent progressivement vers le contrôle de gestion (DIRE, 2002 ; Gibert, 2000), notamment les collectivités territoriales dans lesquelles semble émerger « une culture du résultat » (Busson-Villa, 1999 ; Bousta-Jullien, 1999). La gestion par les résultats permet le développement du système ou de la fonction contrôle de gestion en visant à ce que les ressources soient obtenues et utilisées avec efficience, efficacité et pertinence, conformément aux objectifs de l’organisation (Gervais, 2005). Cependant, les caractéristiques des structures publiques liées à la dimension instrumentale (Burlaud et Gibert, 1996 ; Gibert, 1995) mais aussi à la dimension culturelle et organisationnelle (Bartoli, 1997 ; Gaschet, 1997 ; Hofstede, 1981) freinent cette impulsion. En effet, les constats d’objectifs flous liés aux actions menées, la difficulté à calculer les coûts de revient des politiques publiques, mais aussi les caractéristiques des agents fonctionnaires et des élus locaux, constituent des traits spécifiques d’une collectivité territoriale, défavorables à une « culture du résultat » et au contrôle de gestion, et qui la distinguent d’une entreprise appartenant au secteur privé. Le développement annoncé du contrôle de gestion dans les collectivités locales apparaît alors particulièrement intéressant à analyser pour constater les contraintes ou bien les opportunités actuelles. Plus précisément nous nous intéressons aux évolutions des activités du contrôleur et de ses interactions avec les autres agents et services. Cette étude vise donc à décrire les évolutions de la fonction contrôle de gestion, puis à étudier la nature et les modalités du changement en suggérant des facteurs de succès favorisant ce développement. Ces éléments correspondent à la méthodologie d’analyse d’un changement développée par Van de Ven et Poole (1990). L’approche épistémologique est celle conventionnellement retenue dans l’exposition de la nature d’un processus de changement. Depuis Crozier et Friedberg (1977), présentant le fonctionnalisme et le volontarisme comme les deux cadres dans lesquels se sont inscrits les développements sur le changement, en expliquant que le choix de l’un ou de l’autre, rejetant toute conception déterministe, est insuffisant, le changement est appréhendé par la mobilisation d’un cadre systémique, associant déterminisme et volontarisme. L’objectif de cette analyse n’est pas d’étudier le changement dans sa globalité mais de rendre compte de ses effets sur les composantes de l’organisation, dont la composante humaine (id est, les contrôleurs), dans l’évolution de leurs positions au sein de la structure qui les emploie. 3 Pour répondre à cette problématique l’approche des études de cas multi sites est mobilisée. Nous avons suivi, pendant plusieurs années, différents services en charge du contrôle de gestion dans de grandes collectivités territoriales. Parmi celles-ci, nous avons travaillé avec des conseils généraux car ces derniers n’ont pas été l’objet de recherches antérieures et ont récemment été affectés par des évolutions. En effet, cet échelon intermédiaire dans les collectivités françaises, ayant pour missions principales la délivrance d’aides sociale, l’entretien des collèges et de la voirie départementale, connaît des changements dans son fonctionnement avec une nouvelle instruction comptable et budgétaire et une généralisation de l’informatique de gestion (Maurel, 2003). A travers l’analyse de l’évolution des services, des tendances et des phénomènes de jeux d’acteurs sont mis en lumière. Après avoir expliqué la problématique du changement organisationnel dans le secteur étudié (partie 1), les évolutions de quatre services de contrôle de gestion au sein de conseils généraux sont présentés (partie 2), avant d’en synthétiser les enseignements. I. Problématique de l’évolution du service de contrôle de gestion en environnement public politisé Une première section expose en quoi les évolutions d’un service de contrôle de gestion peuvent être considérées comme un changement organisationnel, puis ce concept est expliqué dans le cadre du secteur public local. 1.1 Les évolutions du service de contrôle de gestion en tant que changement organisationnel Le contrôle de gestion territorial s’inscrit dans un environnement en évolution et qui peut constituer une opportunité pour son développement, lequel peut être compris comme un changement organisationnel. Depuis les lois de décentralisation en France, le système de contrôle de gestion territorial a été présenté à partir des difficultés auxquelles il devait faire face (Gibert, 1995), mais son environnement a récemment évolué et peut être une opportunité saisie par les collectivités pour créer un service de contrôle de gestion ou bien pour le développer. En premier lieu, la raréfaction des ressources depuis la fin des années quatre-vingt-dix pousse les collectivités à mener une politique de réduction des coûts sur les frais de fonctionnement (Klopfer, 2001 ; Rivenbark, 2000), ce qui correspond à une mission importante d’un contrôleur de gestion. Cet élément est renforcé aujourd’hui avec l’acte II de la décentralisation (cf. les lois votées en Juillet 2004) par lequel les conseils généraux et conseils 4 régionaux se voient attribuer de nouvelles compétences, les amenant à effectuer des calculs prévisionnels des charges supplémentaires à supporter pour les comparer aux dotations envisagées par l’Etat. En second lieu, la généralisation de l’informatique de gestion dans les collectivités permet de répondre aux attentes du contrôle de gestion territorial en favorisant les missions de contrôle et de coordination du contrôleur (Maurel, 2003). Enfin, des études montrent l’émergence d’une culture du résultat (Bousta-Jullien, 1999 ; Busson-Villa, 1999) au sein de grandes communes, et dans certaines administrations selon Gibert (2000). Cette évolution vers l’emploi d’outils de pilotage (Busson-Villa) et de pratiques managériales (Bousta-Jullien) est relayée par des documents internes tels que la revue du Ministère de l’Economie et des Finances, « Echanges Contacts », que reçoivent les collectivités1. Ces changements de l’environnement juridique, économique, technologique et culturel des collectivités apparaissent tous favorables au développement d’un service en charge du contrôle de gestion. Or, le contrôleur territorial, ayant des missions à la fois de surveillance, de prévision, de coordination et d’organisation, conformément aux rôles constatés dans les enquêtes précédentes, introduit des effets structurants affectant l’ensemble de la collectivité. Cette conséquence suggère que l’analyse de l’évolution d’un service de contrôle de gestion peut être assimilée à l’analyse d’un changement organisationnel, défini simplement par Denis et Champagne (1990) comme un « processus d'introduction dans une organisation de nouveaux procédés techniques ou administratifs ». Lapointe (1995) distingue trois modalités de changement organisationnel : la réorganisation du travail, la restructuration et le réengineering. Le concept de réorganisation correspond bien à l’évolution d’un service de contrôle de gestion, puisqu’il prend en compte la création ou le développement d’un service. Par ailleurs, les impacts de cette réorganisation présentés par Lapointe (1995) concernent la division du travail, la coordination et le contrôle, et l’implication au travail. Or, le périmètre d’intervention d’un contrôleur de gestion comprend ces trois dimensions. Les modifications des activités de contrôle de gestion entraînent donc des adaptations concernant le fonctionnement de la structure. Parallèlement, comme le note Bessire (1995), le contrôleur de gestion a un rôle important en matière de changement organisationnel de par son comportement stratégique. En ce sens, une 1 La revue a traité en 2003 et 2004 de la démarche qualité, du uploads/Management/ analyse-evolution-control-eur-fcs-2006.pdf