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Un groupe de travail interministériel, issu du réseau “amélioration de la gesti

Un groupe de travail interministériel, issu du réseau “amélioration de la gestion publique” et animé par la Délégation interministérielle à la réforme de l’Etat (DIRE), a rédigé entre janvier et juin 2002 cet ouvrage méthodologique sur le contrôle de gestion. Présenté lors de la journée d’étude que la DIRE a consacrée au contrôle de gestion le 2 juillet 2002, l’ouvrage a été diffusé à 8000 exemplaires auprès des administrations de l’Etat. Pour faire face à de nouvelles demandes, le centre de ressources “contrôle de gestion” de la DIRE a décidé en février 2003 de faire graver 2400 nouveaux CD-Roms. Ce deuxième tirage reprend le contenu de l’édition de juin 2002, en corrigeant les erreurs qui auraient pu échapper à la vigilance du comité de rédaction. Les pratiques et outils cités dans l’ouvrage ont pu évoluer, notamment dans le cadre de la mise en œuvre des plans de développement et de généralisation du contrôle de gestion, que les ministères ont rédigés au printemps 2002. Les exemples n’ont pas été modifiés pour autant, car ils conservent toute leur valeur pédagogique. Une nouvelle version de l’ouvrage pourrait à terme contribuer à mutualiser les nouveaux outils mis en œuvre par les administrations de l’Etat en matière de contrôle de gestion et de pilotage de la performance. En attendant cette nouvelle version, puisse ce retirage de l’édition de juin 2002 vous être utile. Stéphane ZUGETTA Délégation interministérielle à la réforme de l’État Centre de ressources “contrôle de gestion” stephane.zugetta@dire.pm.gouv.fr Note introductive à la réimpression de février 2003. Préface 5 Fiche 22 Il m’est agréable de préfacer cet ouvrage collectif, coordonné par la Délégation interministérielle à la réforme de l’État. Il vient à son heure et est conçu, dans la droite ligne des publications de la DIRE, comme un ouvrage pédagogique qui a vocation à être régulièrement actualisé pour tenir compte des acquis de l’expérience. Humble dans son objet, ambitieux par les objectifs à la réalisation desquels il concourt, ce document méthodologique est au service d’une grande cause qui passionne tous les modernisateurs : l’amélioration de la gestion publique qui a pour but ultime d’offrir au citoyen un service public de la plus haute qualité, et au contribuable la garantie d’une valorisation optimale de la dépense publique. Le Comité interministériel pour la réforme de l’État (CIRE) d’octobre 2000 a choisi la généralisation du contrôle de gestion dans les services comme moyen de cette amélioration. Les expériences menées dans ce domaine ont en effet montré leurs effets bénéfiques; ces expériences ont aussi prouvé qu’il ne s’agissait pas de transposer telles quelles des techniques utilisées couramment dans l’entreprise, mais de développer une adaptation aux besoins de l’action publique. C’est la raison pour laquelle le réseau interministériel animé par la Délégation interministérielle à la réforme de l’État a souhaité que des référentiels méthodologiques communs aux administrations soient établis afin d’aider les ministères à la réalisation de l’objectif fixé par le CIRE. Le présent ouvrage, conçu par un comité de rédaction interministériel, animé par le centre de ressources «contrôle de gestion» de la DIRE et validé par le réseau, vise à préciser ces références communes. Destiné tant aux managers qu’aux contrôleurs de gestion, il est publié à un moment opportun pour deux raisons. D’une part, les ministères viennent de rédiger leurs «plans pluriannuels de développement du contrôle de gestion», comme le CIRE 2000 le leur avait demandé, et il s’agit à présent de largement diffuser la démarche. D’autre part, la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, qui met en place une budgétisation par objectifs, nécessite pour son application, comme l’a rappelé le CIRE du 15 novembre 2001, un mode de management des services qui s’articule sur les objectifs de performance définis au niveau des lois de finances. C’est ce que permet précisément le contrôle de gestion. La mise en place du contrôle de gestion pourra ainsi intervenir, j’en forme le vœu, avec une méthodologie adaptée au service public et partagée par les acteurs publics. Ce document, fruit d’un travail collectif, s’inscrit dans un développement continu de la réflexion inter- ministérielle sur le sujet. Il se situe dans la continuité des travaux menés dans le passé récent : publication du document L ’amélioration de la gestion publique à partir des travaux coordonnés par Jean-Pierre Weiss et du Guide d’auto-évaluation en 2000, celle de la circulaire interministérielle du 21 juin 2001 relative au contrôle de gestion. Il est surtout une première édition destinée à être complétée et améliorée dans des versions successives en fonction des leçons tirées de l’expérience. Les réflexions issues notamment des travaux préalables à la mise en application de la loi organique contribueront aussi largement à la mise à jour de ce document qui se veut vivant et donc évolutif. Je voudrais ici remercier Patrick Gibert, Professeur à l’Université Paris X-Nanterre, pour son assistance et ses précieux conseils, ainsi que tous ceux qui ont consacré, malgré une lourde charge professionnelle, beaucoup d’énergie à la rédaction de cet ouvrage. J’appelle les lecteurs/utilisateurs à faire part au centre de ressources de la DIRE de toutes leurs remarques et suggestions. C’est cette implication de chacun dans le chantier collectif qui donne la valeur pratique à ces références méthodologiques. Jacky RICHARD Délégué interministériel à la réforme de l’État Préface du Délégué interministériel à la réforme de l’État. Préface 5 1 Fiche 22 5 2 Le présent travail, élaboré par un groupe de modernisateurs de la gestion publique, est une pierre des plus utiles à l’aggiornamento de celle-ci. Le contrôle de gestion est une source de défis pour les gestionnaires de l’administration. Son identité est difficile à cerner, son ancienneté contraste avec la modestie de la place qu’il tient actuellement, ses adages dominants débouchent sur un dilemme difficile à dépasser et «l’entrepromorphisme» est un danger qui menace ses metteurs en œuvre. Le contrôle de gestion est chose curieuse. Il se trouve là où on ne l’attend pas. Son périmètre semble à géométrie variable. Il fait peur pour de fausses raisons; en sens inverse, il donne quelquefois des espoirs illusoires… Conçu parfois comme une extrapolation de la comptabilité, et plus particulièrement de la comptabilité analytique, il se concrétise alors par la confection et l’alimentation de tableaux de chiffres, fournissant, avancent même certains contrôleurs de gestion en entreprises amenés à effectuer leurs reprévisions à intervalles de plus en plus fréquents, une justification sans égale de l’utilité des tableurs! Le champ du contrôle prête à discussion; par exemple, suivant les organisations, il intègre le suivi de l’exécution budgétaire, voire même la confection budgétaire, ou les exclut. Il est tantôt étroitement associé à la fonction finance, tantôt assez largement déconnecté de celle-ci ou en tout cas de la direction financière. Le contrôle de gestion est tantôt assimilé à de l’autocontrôle - a-t-on assez dit, en particulier dans l’administration française, que l’expression relevait de l’erreur de traduction (1) - tantôt ramené à un simple reporting qui en est l’exact inverse. Rapproché par d’aucuns de la stratégie, mais par d’autres davantage de la gestion de la production ou des opérations, il est également tantôt opposé de la façon la plus nette à l’évaluation de politique, tantôt à l’inverse rapproché d’elle. Il apparaît parfois comme un exemple type de nominalisme (est alors système de contrôle ce qui est formellement défini comme tel), mais parfois à l’inverse comme expression parmi d’autres, du «jourdanisme» administratif (2). Souvent laissé seul dans le champ des contrôles «modernes», il doit aussi de plus en plus partager la vedette avec le contrôle interne ou encore avec le contrôle opérationnel et le contrôle stratégique. Ces incertitudes ont toutes leurs justifications et sont sources d’intérêt pour les spécialistes, mais elles sont aussi déroutantes pour l’action. Préface du Professeur Gibert. (1) Le «control» anglais n’ayant pas le même sens premier que le contrôle français. (2) Le «jourdanisme» administratif consiste à énoncer à propos d’une nouvelle méthode de gestion qu’on l’a pratiquée jusque-là sans le savoir, comme M. Jourdain… Fiche 22 Préface 5 3 Le contrôle de gestion est chose déjà ancienne dans l’administration française puisqu’il a dépassé la trentaine. Dès le début des années soixante-dix, en rapport avec l’opération de rationalisation des choix budgétaires (RCB) (dont il s’est avéré un élément essentiel du troisième volet intitulé «modernisation de la gestion») ou de façon indépendante, on a pu voir se développer des comptabilités analytiques, des tableaux de bord, des expériences de centres de responsabilité… dans un certain nombre de ministères (équipement en particulier) et établissements publics. À la même période étaient engagées des réflexions sur les problèmes de transposition aux organisations publiques (3) de méthodes conçues dans et pour l’entreprise. Ces efforts renouvelés à plusieurs reprises, et d’autant plus méritoires qu’ils se sont inscrits dans un système global de gestion de l’administration française peu modifié, n’ont pas eu une très grande visibilité, mais ils ont sans doute concouru à différencier assez sensiblement avec le temps le mode de management des administrations les unes par rapport aux autres. Les difficultés rencontrées, la marginalisation, voire la disparition de certaines démarches, sont là pour nous rappeler qu’il ne suffit uploads/Management/ fiche-22-note-introductive-a-la-reimpression.pdf