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Nils C. Soguel La budgétisation au service de la performance avant et après la

Nils C. Soguel La budgétisation au service de la performance avant et après la nouvelle gestion publique Working paper de l’IDHEAP Chaire de Finances publiques La budgétisation au service de la performance avant et après la nouvelle gestion publique Nils C. Soguel Chaire Finances publiques Working paper de l’IDHEAP 2008 Toute désignation de personne, de statut ou de fonction s’entend indifféremment au féminin et au masculin. Ce document se trouve sur notre site Internet: http://www.idheap.ch © 2008 IDHEAP, Chavannes-près-Renens Résumé Ce document présente l’évolution des processus de budgétisation, partant de la budgétisation traditionnelle pour aboutir au large mouvement de la nouvelle gestion publique. Dans la mesure où cette évolution est une réponse à la nécessité pour le secteur public d’être performant, la présentation débute par un rappel des différentes dimensions de la performance : efficience et efficacité. Cela permet ensuite de montrer comment la procédure budgétaire traditionnelle -incrémentale– risque de porter atteinte à la performance des collectivités publiques. S’il faut rompre avec la procédure traditionnelle, encore faut-il connaître quelles sont les exigences auxquelles devrait répondre toute procédure budgétaire alternative. Nous évoquerons ces exigences. Suit une présentation des tentatives marquantes d’application de la théorie normative, avec en particulier la budgétisation fondée sur la planification et la programmation (PPBS), la budgétisation sur une base zéro (BBZ) et le management par objectifs (MBO). Partant de là, il devient possible de montrer en quoi la nouvelle gestion publique (NGP) découle des précédentes propositions et innove par d’autres aspects. Les origines du mouvement, son développement en Suisse, les éléments-clés pour sa mise en œuvre sont rappelés. Pour terminer, nous imaginerons comment les procédures de budgétisation évolueront à futur. JEL Classification : H61 ; H11 Zusammenfassung Dieses Dokument zeigt die Entwicklung der Budgetierungsprozesse. Ausgehend von der traditionellen Budgetierung führt es zur breiten Bewegung des New Public Managements. Sofern Insoweit diese Entwicklung einem Bedürfnis des öffentlichen Sektors entspricht, damit er leistungsfähig bleibt, beginnt die Präsentation mit einem Verweis auf die verschiedenen Komponenten der Leistungsfähigkeit: Effizienz und Effektivität. Damit kann anschliessend aufgezeigt werden, wie die traditionelle Budgetierung –Incremental Budgeting– die Leistungsfähigkeit der öffentlichen Körperschaften schwächen kann. Wenn der traditionelle Budgetierungsprozess abgelöst werden soll, muss bekannt sein, welche Anforderungen ein alternatives Budgetierungsverfahren erfüllen müsste. Wir werden diese Anforderungen aufzeigen. Es folgt eine Präsentation massgeblicher Budgetierungsverfahren aufgrund der normativen Theorie, insbesondere das sogenannte Planning Programming and Budgeting System (PPBS), das Zero-Base-Budgeting (ZBB) und die Führung mittels Zielvereinbarung (Management by Objectives). Darauf aufbauend wird es möglich zu zeigen, inwieweit sich New Public Management (NPM) von den vorgängig aufgezeigten Verfahren ableiten lässt und wie es andere Aspekte eingeführt hat. Der Ursprung der NPM-Bewegung, deren Entwicklung in der Schweiz sowie die Schlüsselfaktoren für die Einführung werden dargelegt. Zum Schluss stellen wir uns vor, wie sich die Budgetprozesse in Zukunft entwickeln werden. Sommaire 1. Introduction.......................................................................................................1 2. Dimensions de la performance .........................................................................2 3. Approche budgétaire traditionnelle ...................................................................6 3.1. Contraintes pesant sur la construction budgétaire........................................... 6 3.2. Principes budgétaires contraignant l’exécution du budget .............................. 7 3.3. Budgétisation incrémentale ligne par ligne ...................................................... 8 4. Rompre avec l’incrémentalisme budgétaire en théorie et en pratique ............12 4.1. Théorie économique normative de la budgétisation ...................................... 12 Comparer les demandes budgétaires sur la base de leurs avantages relatifs...... 12 Analyser les demandes budgétaires à la marge ................................................... 13 Décider par rapport aux effets............................................................................... 15 4.2. Quelques tentatives marquantes d’application de la théorie normative ........ 15 Budgétisation fondée sur la planification et la programmation.............................. 15 Budgétisation sur une base zéro........................................................................... 20 Management par objectifs ..................................................................................... 23 5. Nouvelle gestion publique...............................................................................25 5.1. Origine et contenu de la nouvelle gestion publique ....................................... 25 5.2. La NGP en Suisse.......................................................................................... 31 Développements.................................................................................................... 31 Confédération........................................................................................................ 31 Cantons ................................................................................................................. 33 Communes ............................................................................................................ 33 5.3. Eléments-clés de la mise en œuvre de la NGP............................................. 34 Gestion sur la base des prestations ...................................................................... 34 Gestion par contrats de performance.................................................................... 35 Gestion par enveloppe budgétaire ........................................................................ 37 6. L’Après nouvelle gestion publique ..................................................................39 Bibliographie.........................................................................................................43 1 1. Introduction Le processus budgétaire a toujours été au centre des réformes administratives visant à accroître la performance du secteur public. Il y a plusieurs raisons à cela. D’abord, aucun autre processus de décision publique ne peut autant inciter les unités administratives (direction, département, service, etc.) à améliorer leur gestion. Ensuite, l’élaboration du budget a toujours été et sera toujours le moment où, systématiquement, les questions d’efficience et d’efficacité sont posées. Puis, les finances sont un puissant incitatif lorsqu’il s’agit d’obtenir des résultats. Et finalement, de par leur fonction transversale, les directions et autres services des finances sont les seuls à pouvoir stimuler et inspirer les autres directions dans l’amélioration de leur performance (SCHICK 1966 ; CAIDEN 1998). Ces dernières années, le mouvement de la nouvelle gestion publique a tenté de transformer la gestion des collectivités publiques pour la rendre plus performante. Les réformes administratives qui s’en réclament bousculent les normes en vigueur, les rôles, les procédures, y compris les procédures budgétaires. Ce chapitre a pour objectif de présenter l’évolution des processus de budgétisation, partant de la budgétisation traditionnelle pour aboutir au large mouvement de la nouvelle gestion publique. Dans la mesure où cette évolution est une réponse à la nécessité pour le secteur public d’être performant, la présentation débute par un rappel des différentes dimensions de la performance : efficience et efficacité. Cela permet ensuite de montrer comment la procédure budgétaire traditionnelle – incrémentale– risque de porter atteinte à la performance des collectivités publiques. S’il faut rompre avec la procédure traditionnelle, encore faut-il connaître quelles sont les exigences auxquelles devrait répondre toute procédure budgétaire alternative. Nous rappelons ici les propositions de la théorie normative de la budgétisation : comparer les demandes budgétaires sur la base de leurs avantages relatifs, analyser les demandes budgétaires à la marge, décider par rapport aux effets. Suit une brève présentation des tentatives marquantes d’application de la théorie normative, avec en particulier la budgétisation fondée sur la planification et la programmation (PPBS), la budgétisation sur une base zéro (BBZ) et le management par objectifs (MBO). Partant de là, il devient possible de montrer en quoi la nouvelle gestion publique (NGP) découle des 2 précédentes propositions et innove par d’autres aspects. Les origines du mouvement, son développement en Suisse, les éléments-clés pour sa mise en œuvre sont rappelés. Pour terminer, ce chapitre imagine comment les procédures de budgétisation évolueront. Car, nous pouvons en être sûrs, d’autres propositions succéderont au PPBS, à la BBZ, au MPO, à la NGP. 2. Dimensions de la performance Pour définir la performance en lien avec le budget, il est utile de se référer au triangle de performance proposé par GILBERT (1980) (Figure 1). Cette représentation combine en effet les aspects budgétaires –la pertinence– avec les deux composantes de la performance que sont l’efficience et l’efficacité. Pour y parvenir, elle met en relation les objectifs, les ressources et les résultats. Ces trois éléments constituent les sommets du triangle. Figure 1 Le triangle de la performance Objectifs Résultats Ressources e f f i c a c i t é p e r t i n e n c e e f f i c i e n c e Source : GILBERT (1980) Les objectifs correspondent aux résultats attendus de l’activité de l’Etat. Les attentes découlent des missions confiées à l’Etat, des problèmes dont on attend de l’Etat qu’il les résolve. La science économique et particulièrement MUSGRAVE & MUSGRAVE (1989, 7-13) distinguent trois grandes missions pour les collectivités publiques : allocation (internalisation des effets externes, fourniture des biens collectifs purs et 3 des biens tutélaires, garantie et régulation des monopoles naturels), redistribution (recherche de l’équité) et stabilisation (maintien des équilibres macroéconomiques). Les attentes sont donc celles de la collectivité, relayées par les élus et formalisées dans la législation, les règlements et, depuis quelque temps, dans des contrats de prestations1. Ex ante, les ressources englobent les moyens humains, infrastructurels et financiers alloués pour satisfaire les objectifs. Ex post, les ressources correspondent, non plus aux moyens alloués, mais aux ressources effectivement consommées. Donc ex ante les ressources correspondent à celles octroyées par le budget, c’est-à-dire les crédits budgétaires2, tandis qu’ex post il faut y ajouter les moyens découlant des suppléments de crédits et des dépassements budgétaires3. Les résultats découlent d’une fonction de production, d’un processus de production, qui, lui-même consomme les ressources4. Ils doivent être rangés en trois groupes selon qu’ils sont plus ou moins directement liés à la fonction de production : – D’abord, les prestations –ou encore les produits, outputs, Leistungen, Produkte- sont les résultats fournis directement à l’issue du 1 La littérature relative à la théorie des choix publics (public choice theory) remet en question le postulat que les élus politiques et les responsables administratifs aient la volonté de relayer correctement les attentes collectives. Elle montre qu’en de nombreuses occasions ce n’est pas le cas. Du coup, l’Etat agit souvent dans l’intérêt des élus, de leurs partis, de leurs lobbies et dans l’intérêt des responsables administratifs, plutôt que dans l’intérêt collectif. 2 Un crédit budgétaire est l’autorisation octroyée par le législatif, dans le cadre de la procédure budgétaire ordinaire, d'utiliser, dans un but précis, un certain montant. uploads/Management/ nils-c-soguel-la-budgetisation-au-service-de-la-performance-avant-et-apres-la-nouvelle-gestion-publique.pdf