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1 Conservatoire National des Arts et Métiers - 2005-2006 Master en Sciences de

1 Conservatoire National des Arts et Métiers - 2005-2006 Master en Sciences de Gestion, mention Management, spécialité Prospective, Stratégie et Organisation FICHE de LECTURE pour l’UE DSY 222 du Professeur Y. PESQUEUX rédigée par Claire GLOANEC Annie BARTOLI, Le management dans les organisations publiques, Dunod, collection Management public, 2ème édition, 2005. Bibliographie de l’auteur Annie BARTOLI (AB) est Professeur de sciences de gestion et co-directeur du laboratoire de recherche en management LAREQUOI de l’Université de Versailles-Saint-Quentin en Yvelines. Elle est l’auteur de plusieurs ouvrages et articles, seule ou en collaboration, dont : - BARTOLI A., HERMEL P., Piloter l’entreprise en mutation – Une approche stratégique du changement, Editions d’Organisation, 1986 - BARTOLI A., HERMEL P., Le développement de l’entreprise – Nouvelles conceptions et pratiques, Economica, 1989 - BARTOLI A., Communication et Organisation – Pour une politique générale cohérente, Editions d’Organisation, 1990 Postulats L’ouvrage repose, au moins implicitement, sur un certain nombre de postulats : 1) les organisations publiques ne fonctionnent pas de manière pleinement satisfaisante. Le contexte dans lequel elles s’insèrent impose des évolutions. 2) la modernisation du secteur public ne devrait pas se traduire par une véritable remise en cause. Elle ne saurait, légitimement comme pratiquement, être le fait que d’une démarche managériale adaptée. Il s’agit ainsi de s’appuyer sur l’existant pour l’améliorer et l’adapter à un contexte en évolution. 3) les organisations publiques (bien que très diverses) présentent des spécificités telles qu’aucune transposition directe des méthodes et techniques du monde de l’entreprise n’est envisageable. Hypothèses A mi-chemin entre le manuel et l’essai, l’ouvrage d’AB ne repose pas clairement sur une ou plusieurs hypothèses de travail. Son ambition est d’aider au développement d’un management propre au secteur public. Il s’agit, en premier lieu, de lever les ambiguïtés qui 2 existent autour du terme de management afin d’envisager une application, adaptée aux contextes et enjeux spécifiques, d’un management qui serait « public ». Ensuite, l’auteur s’efforce de démontrer : 1) qu’un tel management existe déjà, qu’il est probablement même antérieur à son développement dans l’entreprise ; 2) que le secteur public, malgré des difficultés évidentes et des limites certaines dans les initiatives menées, évoluent vers un management plus moderne ; 3) que, plus généralement, le mouvement de réforme engagé, tel qu’envisagé, est d’essence managériale et, à ce titre, suppose l’adoption d’une démarche en rapport qui s’appuierait sur une conceptualisation rénovée et adaptée au contexte particulier des organisations publiques. Démonstration L’auteur est alors amenée à « revenir aux sources » : celles de la constitution historique de la sphère publique française (racines anciennes, poids du contexte socio- politico-économique), celles des théoriciens du management (les premiers : Weber, Fayol, et plus tard d’autres comme Simon), celles du mouvement de modernisation de l’Etat (à partir de la fin des années 60 et surtout depuis les années 80). Elle montre effectivement, parfois à l’encontre de l’image que l’on s’en fait parfois, un environnement public et des pratiques managériales qui évoluent. Elle montre surtout combien la voie choisie, faute de consensus possible sur une autre, est fondamentalement managériale. Dès lors, la modernisation publique gagnerait à adopter plus franchement une dynamique moderne et adaptée, à savoir un management proprement public. Résumé de l’ouvrage INTRODUCTION GENERALE : Dans une introduction générale, l’auteur précise la double ambition de l’ouvrage : « aider au développement d’un management propre au secteur public, qui reposerait sur une conceptualisation rénovée et adaptée au contexte » (p. 1-2) d’une part, et déboucher, autant que possible, « sur l’identification des conditions de réussite pour la modernisation managériale des organisations publiques » (p.3) d’autre part. Dans cette perspective, l’ouvrage s’articule en 3 parties : - une première partie « conceptuelle et réflexive » visant à définir les enjeux, le sens et les contours du management public dont une re-définition est ensuite proposée ; - une seconde partie plus « opérationnelle et factuelle » qui s’intéresse au management dans les organisations publiques. - une troisième partie qui analyse les spécificités du management public français. Partie I : ENJEUX, SENS ET CONTOURS Dans une première partie, AB cherche à identifier les contours, le contenu et les enjeux du management public de sorte à réduire les ambiguïtés qui existe autour du thème ou du champ même. 3 Chapitre 1 : LES ORIGINES DU MANAGEMENT PUBLIC Section 1 Aspects historiques §1. Le développement du secteur public français 1.1. une tradition ancienne L’auteur souligne que la distinction entre chose publique et échanges marchands date, en France, de l’Ancien Régime (exemple des manufactures royales). L’Etat est, chez nous, la figure centrale du pouvoir qui s’est développée au détriment des pouvoirs locaux. A partir de la Révolution, il devient porteur de l’intérêt général, concept qui explique une influence plus limitée en France du libéralisme économique et justifie son intervention pour le bien être collectif. 1.2. l’accélération du développement à partir du 19è siècle Sous Napoléon, l’Etat se structure et se centralise. On assiste à un développement de règles et de procédures ainsi qu’à la constitution de corps, à commencer par les grands corps techniques (Ponts et Chaussées, Polytechnique). Son champ d’intervention se développe afin de répondre à des besoins collectifs et pallier l’insuffisance d’initiative privée (exemple du développement du réseau ferré). 1.3. structurations et restructurations des 50 dernières années Interventionnisme étatique et effectifs publics connaissent au 20ème siècle un développement considérable, en particulier du fait des guerres mondiales. Un premier statut général des fonctionnaires voit le jour sous Vichy. Il est remanié en 1946 avant d’être modifié en 1959, puis au début des années 80. La constitution de la sphère publique est ainsi en France le produit d’une longue évolution historique qui explique, pour AB, une « spécificité difficilement comparable au milieu public de tout autre pays (…) » (p. 13). §2. Le fonctionnement bureaucratique Fondée sur une tradition jacobine, l’administration française est longtemps restée très centralisée. « Une organisation tout à la fois énorme, puissante et concentrée » fait du secteur public français, plus encore que dans tous autres pays, un système avant tout bureaucratique. 2.1. un modèle d’abord jugé idéal 2.1.1. une ambition de rationalité AB rappelle qu’historiquement le concept bureaucratique est valorisant. Max Weber a identifié la bureaucratie comme un modèle idéal reposant sur un pouvoir légal rationnel. Celle-ci est essentiellement monocratique, fondée sur la règle et la hiérarchie, caractérisée par la précision, la rapidité d’exécution et la stabilité. D’abord apparue dans les administrations publiques, elle se développe avec le taylorisme, au début du 20ème siècle, dans de grandes firmes. 2.1.2. des prémices managériales « En ayant défini (…) les modes de fonctionnement, d’organisation, de commandement et de contrôle des bureaucraties administratives, Max Weber peut être 4 considéré comme l’un des premiers théoriciens du management public » (p. 15). Les administrations publiques, d’abord conçues comme instrument d’exécution de l’autorité de l’Etat, apparaissent alors comme des unités organisationnelles. 2.2. les dysfonctionnements bureaucratiques 2.2.1. la dénonciation des effets pervers A partir des années 40, le caractère idéal du modèle bureaucratique commence à être remis en cause. Des premiers travaux américains dénoncent la standardisation, et surtout la place centrale faite à la règle. En particulier, Merton (Social Theory and Social Structures, 1957) considère que la discipline et les comportements standardisés entraînent un « déplacement des buts » où les règlements sont envisagés, non plus comme un moyen de fonctionnement, mais comme une fin en soi et constituent une source de rigidités. Pour Gouldner (Patterns of Industrial Bureaucracy, 1954), les règles, contrairement à leur vocation, génèrent tensions et démotivation. March et Simon (Organizations, 1958) regrettent le développement de règles de plus en plus précises, facteur d’inefficacité décisionnelle à raison d’une forte complexité, de blocages et de nécessaires détournements. 2.2.2. l’incontournable dimension humaine de l’organisation Plus tard, Crozier montre que, même dans les organisations les plus bureaucratiques où les contraintes décisionnelles sont fortes, l’individu garde une autonomie par rapport à l’organisation et développe une stratégie visant essentiellement à défendre ou à améliorer sa position dans le système. En conséquence, le fonctionnement d’une organisation, en particulier s’il est perçu comme contraignant, va être détourné et évoluer en fonction de stratégies individuelles par rapport à la règle. §3. les réformes gestionnaires antérieures Les approches gestionnaires et managériales se sont développées après la Seconde guerre mondiale et, de façon plus marquée, à partir des années 70. 3.1. la RCB A la fin des années 60 a été introduite en France la rationalisation des choix budgétaires (RCB). Inspirée du PPBS américain (planning programming budgeting system), elle visait à améliorer la transparence et l’articulation entre les décisions politiques et leur mise en œuvre. Il s’agissait de planifier les objectifs et les moyens et de contrôler les réalisations budgétaires. Après une quinzaine d’années de mise en œuvre, le bilan est apparu assez décevant, probablement à raison, explique l’auteur, d’une insuffisante adaptation à la réalité des processus publics. 3.2. la DPO En parallèle a été lancée la direction par objectifs. Il s’agissait d’encourager les cadres à participer à l’établissement des objectifs, pour eux-mêmes et leurs unités, et à organiser le travail en fonction de ces objectifs. Pour diverses raisons de fond uploads/Management/abartolimngtorgapubliques-1270818168406.pdf