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1 AMELIORER LA DIRECTION DES ETABLISSEMENTS SCOLAIRES Rapport de base national

1 AMELIORER LA DIRECTION DES ETABLISSEMENTS SCOLAIRES Rapport de base national de la France Présenté par Jean-Pierre Obin Inspecteur général de l’éducation nationale Dans le cadre de l’activité de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) Mai 2007 2 TABLE DES MATIERES AVERTISSEMENT INTRODUCTION CHAPITRE 1 : LE CONTEXTE SCOLAIRE NATIONAL Un contexte démographique favorable Un contexte économique et budgétaire délicat pour l’école Un contexte social marqué par des inégalités touchant les jeunes Un contexte culturel préoccupant CHAPITRE 2 : VUE D’ENSEMBLE DU SYSTEME SCOLAIRE Un « temps long » marqué par la raison d’Etat Le mouvement vers l’école unique Le système éducatif de nos jours : des fractures non totalement résorbées Le premier degré : une organisation administrative et pédagogique de proximité Le second degré : une autonomie pédagogique relative dans une organisation administrative à quatre niveaux hiérarchiques Des politiques éducatives élaborées en concertation CHAPITRE 3 : GOUVERNANCE ET DIRECTION DES ECOLES ET DES ETABLISSEMENTS SCOLAIRES Des conceptions différentes pour la direction des écoles primaires et des établissements secondaires Des cadres réglementaires nationaux Des enjeux sociaux et institutionnels primordiaux Des responsabilités différentes dans le premier et le second degrés De nombreuses structures de gouvernance fondées sur le principe de la démocratie représentative L’évolution des responsabilités et l’équilibre des pouvoirs Le bassin de formation, un niveau de collaboration opératoire entre écoles et établissements : La formation professionnelle des adultes, une mission extra scolaire d’intérêt général Des responsabilités nouvelles pour les chefs d’établissement secondaire Dans l’enseignement privé, des dispositions spécifiques Quelques approches de la recherche sur les chefs d’établissement et leurs pratiques CHAPITRE 4 : AMELIORATION DE L’ENSEIGNEMENT ET DIRECTION DES ETABLISSEMENTS SCOLAIRES L’évaluation des élèves et le pilotage pédagogique de l’établissement Des indicateurs de performance au service des établissements L’évaluation des politiques publiques et l’évaluation des dirigeants Une mise en œuvre des programmes encadrée par les inspecteurs La formation continue des enseignants, un pilotage au niveau académique L’encadrement centré sur les apprentissages : une orientation en devenir CHAPITRE 5 : ATTRACTIVITE DES FONCTIONS DE DIRECTION Une offre et une demande de dirigeants scolaires en amélioration Les conditions d’emploi et de travail, un sujet de mécontentement Le « malaise » des dirigeants scolaires et son traitement institutionnel Les départs et la retraite : une grande stabilité 3 CHAPITRE 6 : FORMATION ET PERFECTIONNEMENT PROFESSIONNEL DES DIRIGEANTS SCOLAIRES Une ambition de formation très différente dans le premier et le second degrés Un perfectionnement professionnel peu dynamique L’Ecole supérieure de l’éducation nationale, une agence de services efficace Le développement de masters dans les universités, une approche novatrice Les dispositifs de formation de l’enseignement privé catholique CONCLUSION Les forces et les faiblesses des dispositifs actuels Quelques éléments de prospective LISTE DES TABLEAUX ET FIGURES LISTE DES SIGLES GLOSSAIRE ANNEXE BIBLIOGRAPHIQUE 4 AVERTISSEMENT Nous avons rédigé ce document en nous efforçant de respecter le plan détaillé proposé par l’OCDE pour les rapports nationaux constituant la première phase de l’activité. Cette progression n’est cependant pas toujours la plus logique pour exposer certaines particularités des dispositifs français de direction des écoles et des établissements scolaires. Nous nous sommes cependant tenus à ces directives car elles permettent les comparaisons et les synthèses internationales qui constituent le but premier de l’activité. Nous avons en particulier, à chaque fois que la question se posait, privilégié la redite plutôt que d’exposer à chaque fois de manière incomplète un dispositif pouvant figurer dans deux parties du document. 5 INTRODUCTION Le titre même de l’étude « Améliorer la direction des établissements scolaires » pose un premier problème à l’expert français, celui de la terminologie employée. Dans le contexte français en effet, la notion très précise « d’établissement scolaire » renvoie pour l’instant exclusivement au second degré public, où les collèges, les lycées et les lycées professionnels, disposant d’un statut juridique d’établissement public, sont ainsi dénommés. Mais un rapide examen du contenu demandé par l’OCDE pour les études nationales indique qu’il n’en est rien et qu’à l’évidence ces rapports doivent porter sur l’ensemble de l’enseignement scolaire, primaire et secondaire, public et privé, ce qui pour nous, Français, renvoie presque systématiquement à la description de trois séries différentes d’institutions, de modes d’organisation et de dispositifs, en fait à trois « systèmes » cloisonnés : le premier degré public, le second degré public et l’enseignement privé, en très grande majorité catholique, catégories qui structurent donc la majorité du contenu de ce rapport. Le premier chapitre, consacré à une analyse du contexte scolaire national, échappe cependant à cette contrainte, du fait de son contenu, centré non pas sur l’école mais sur son environnement démographique, économique, social et culturel. Tout son intérêt est de souligner d’emblée combien le système éducatif français n’est pas un isolat, mais à l’inverse est profondément immergé dans le monde complexe qui l’entoure, et combien sans doute ce contexte est particulier en Europe. Cette « photographie » instantanée serait cependant insuffisante pour comprendre les particularités du système éducatif français sans un détour par son histoire et sur les grandes évolutions qui l’ont structuré depuis deux siècles. C’est à quoi est consacrée précisément la première partie du deuxième chapitre, dévolu pour le reste à la description détaillée du système. Les quatre chapitres suivants sont consacrés à une analyse la plus précise possible des institutions éducatives locales, de leurs cadres réglementaires, de leurs structures de gouvernance, de leurs modes de direction et de leurs évolutions depuis une vingtaine d’années. A chaque fois, nous avons tenté de dégagé le sens de ces transformations et les enjeux qu’elles recouvrent. Nul doute, à leur examen, que la mission des dirigeants des écoles et des établissements s’alourdissent et se complexifient, ce que traduit assez bien le « malaise » qu’ils expriment et les moyens que tentent de dégager les responsables politiques pour y répondre, notamment en termes de recrutement, de formation et de carrière. Pour l’instant le rapport entre l’offre institutionnelle et la demande d’accès à ses fonctions semble en voie d’amélioration, et l’étonnante stabilité dans les fonctions des dirigeants scolaires constitue un signe encourageant de l’attrait maintenu voire accentué de ces fonctions. Nul doute que des faiblesses demeurent, et les évolutions des professions, surtout dans le premier degré, ne sont sans doute pas terminées. L’enjeu essentiel, et l’objet des controverses avec les syndicats enseignants, se cristallise sur le rôle des dirigeants dans le pilotage de l’enseignement et donc sur leur autorité pédagogique, de même que sur leur faculté à être évalués à partir de l’amélioration de l’enseignement dispensé et des résultats des élèves, et notamment de ceux dont la réussite scolaire ne va pas de soi. La conclusion du rapport s’attache donc à tracer quelques perspectives dans ce domaine, c’est-à-dire à définir quelques éléments de prospective à moyen terme, modestes mais réalistes. 6 CHAPITRE 1 : LE CONTEXTE SCOLAIRE NATIONAL En ce début de 21ème siècle, la France est devenue dans le monde ce qu’il est convenu d’appeler une « puissance moyenne. » En Europe, elle reste néanmoins un pays disposant d’une forte influence politique et stratégique, aidée en cela par son histoire, ainsi que par un poids économique et une vigueur démographique de premier plan. Ses modèles culturels et sociaux, notamment un fort niveau de prélèvements et de redistribution, la laïcité des institutions et le refus du multiculturalisme, sont observés avec intérêt par les pays voisins, de même qu’avec une certaine inquiétude les crises qui les traversent (comme celle dite des banlieues fin 2005.) Dans ce contexte, et dans ce projet (souvent qualifié de « projet républicain »), l’école, et principalement l’école publique qui scolarise la grande majorité des enfants, joue depuis sa fondation en 1833 un rôle central : participer à la paix civile et à l’unité nationale en permettant aux jeunes français de surmonter leurs différences légitimes, politiques, sociales, religieuses ou culturelles, et même linguistiques à une époque, par un sentiment commun d’appartenance. Une loi de 2005 est venue redonner vigueur à cette tradition en rappelant que : « Outre la transmission des connaissances, l’école à pour première mission de faire partager aux élèves les valeurs de la République. » La plupart des Français, bien que traversés comme tous les Occidentaux et les élites occidentalisées des pays émergents par un puissant tropisme individualiste, restent cependant attachés à une école qui ne se soucie pas uniquement de faire réussir leurs enfants mais s’attache aussi à maintenir l’unité culturelle et à affermir la cohésion sociale de la nation. Un contexte démographique favorable La France comptait en 2005 environ 63 millions d’habitants, dont 61 pour la France métropolitaine, soit 13,5 % de la population de l’Union européenne (UE 25). Elle se place en tête de l’ensemble des pays européens pour le solde naturel de sa population (+ 275 000, plus de la moitié du solde naturel de l’UE 25 qui s’établit à +450 000.) Ce résultat est dû essentiellement à une natalité vigoureuse : 807 000 naissances en 2005 soit un taux de natalité de 0,43 %, second en Europe derrière celui de l’Irlande, et un indicateur conjoncturel de fécondité proche de 2 enfants par femme. De son uploads/Management/ameliorer-la-direction-des-etablissements-scolaires-rapport-de-base-national-de-la-france.pdf