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LA DÉMOCRATIE REPRÉSENTATIVE MUNICIPALE Éléments de réflexion pour une réforme

LA DÉMOCRATIE REPRÉSENTATIVE MUNICIPALE Éléments de réflexion pour une réforme du mode de scrutin à Montréal Marianne Audette-Chapdelaine La démocratie représentative municipale Éléments de réflexion pour une réforme du mode de scrutin à Montréal Rapport rédigé par Marianne Audette-Chapdelaine pour le compte du Mouvement Démocratie Nouvelle (MDN) Présenté dans le cadre du forum Vers une meilleure démocratie représentative municipale à Montréal Montréal, 10 mai 2016 RECHERCHE ET RÉDACTION Marianne Audette-Chapdelaine, Ph.D. marianneac@gmail.com MOUVEMENT DÉMOCRATIE NOUVELLE (MDN) Créé en 1999, le MDN est un organisme citoyen non partisan qui concentre ses efforts sur l’obtention d’un nouveau mode de scrutin au Québec. Il considère que l’instauration d’un mode de scrutin à finalité proportionnelle améliorera la démocratie représentative et entraînera, à long terme, une transformation importante pour la société. www.democratie-nouvelle.qc.ca Nous souhaitons remercier le conseiller municipal Marvin Rotrand dont le soutien financier a permis la réalisation de ce rapport. Ce document peut être reproduit et diffusé librement et gratuitement à condition de ne pas être altéré et de mentionner la source. Table des matières Table des matières 5 Abréviations 7 RÉSUMÉ 1 INTRODUCTION 2 1. REPRÉSENTATIVITÉ POLITIQUE À LA VILLE DE MONTRÉAL 4 1.1 Démocratie municipale 4 1.2 Le régime électoral des municipalités québécoises 5 1.3 La distorsion des élections montréalaises 6 Une mesure de la distorsion électorale 6 La distorsion au conseil municipal de la Ville de Montréal 7 La distorsion au sein des conseils d'arrondissement 9 1.4 Constats et pistes de réflexion sur la démocratie montréalaise 12 2. PARTICIPATION ÉLECTORALE MUNICIPALE 13 2.1 Les déterminants de la participation électorale municipale 13 Un manque d'information pour les électeurs 13 La taille de l'électorat 13 Les candidats sortants et la compétition électorale 14 La méthode de votation 14 Le mode d'occupation 15 2.2 La participation et la représentation des minorités visibles 16 La sous-représentation de certains groupes sociaux 16 Les groupes ethniques minoritaires et les minorités visibles à Montréal 17 La représentation des minorités visibles 18 La participation électorale des minorités visibles 18 Le mode de scrutin et les partis politiques comme mécanismes de représentation de la diversité 19 2.3 L’incidence de la présence de partis politiques sur l’exercice démocratique 20 Les partis politiques municipaux au Québec 20 L'apolitisme municipal 21 Les partis politiques à Montréal 22 2.4 Constats et pistes de réflexion sur la participation électorale municipale 22 3. ÉLÉMENTS À CONSIDÉRER DANS LE CHOIX D'UN MODE DE SCRUTIN MUNICIPAL 24 3.1 Les méthodes de votation 24 Le vote électronique 25 Le vote à distance par Internet ou cybervote 25 3.2 Les objectifs démocratiques d’un mode de scrutin au niveau municipal 27 Le mode de scrutin : un arbitrage entre divers objectifs démocratiques 27 La remise en question du mode de scrutin à Montréal 29 3.3 Les différents modes de scrutin utilisés au niveau municipal dans le monde 30 Scrutin préférentiel uninominal 30 Scrutin de liste proportionnel, scrutin mixte compensatoire et scrutin majoritaire plurinominal 31 Vote unique transférable (VUT) 32 Répartition biproportionnelle des sièges, proportionnelle régionale ou scrutin majoritaire équitable 34 3.4 Constats et pistes de réflexion quant au choix d'un mode de scrutin pour Montréal 34 CONCLUSION 38 LEXIQUE 40 ANNEXE - DONNÉES DES RÉSULTATS ÉLECTORAUX 43 Indice de distorsion au Conseil municipal de Montréal, tendance historique 43 Résultats électoraux de 2013 44 Résultats électoraux de 2009 45 Indice de distorsion par arrondissement, élections de 2009 46 RÉFÉRENCES 47 NOTES 51 Abréviations CÉCD Centre pour l'étude de la citoyenneté démocratique CGLU Cités et gouvernements locaux unis CMM Communauté métropolitaine de Montréal CRI Conseil des relations interculturelles DGEQ Directeur général des élections du Québec GOLD Global Observatory on Local Democracy and Decentralization GRIM Groupe de recherche sur l'innovation municipale INRS Institut national de la recherche scientifique MDN Mouvement pour une démocratie nouvelle RaBIT Ranked Ballot Initiative of Toronto RCM Rassemblement des citoyens et citoyennes de Montréal RÉMI Regroupement des élus municipaux indépendants UMQ Union des municipalités du Québec VUT Vote unique transférable La démocratie représentative municipale 1 RÉSUMÉ Les villes jouent un rôle de plus en plus déterminant sur des enjeux tels que l'environnement, l'économie, la sécurité, le transport et la culture, enjeux qui, en démocratie, devraient être l'objet de débats de société. Les décisions prises par les instances qui gouvernent Montréal ont des répercussions qui vont bien au-delà de discussions « techniques » sur la bonne gestion des déchets ou des infrastructures. Or, le processus électoral au palier municipal ne favorise pas pleinement l'engagement des citoyens de tous horizons dans le devenir de leur ville. Le manque d'information pour les électeurs et la faible politisation des enjeux seraient les causes principales de la faible participation aux élections municipales. Il y a donc lieu de nous questionner sur l'état de notre démocratie représentative et sur les moyens de l'améliorer. Tant le mode de scrutin que le découpage géographique des districts électoraux sont une source de distorsion entre les votes exprimés et les candidats élus. Nous croyons donc qu'un mode de scrutin davantage proportionnel permettrait de mieux représenter la volonté populaire et la diversité, contribuant ainsi à une meilleure démocratie municipale. Le choix d'un mode de scrutin devra cependant se faire en tenant compte de la spécificité du contexte montréalais, qui ne peut se comparer ni aux échelons supérieurs de gouvernements qui ont des partis stables et bien définis idéologiquement, ni aux municipalités où les partis politiques sont inexistants. La démocratie représentative municipale 2 INTRODUCTION En 2008 et 2009, l'Institut national de la recherche scientifique (INRS) publiait une série de notes de recherche sur la démocratie municipale, plus spécifiquement sur le mode de scrutin1, sur la représentation des femmes2, sur la représentation des communautés ethnoculturelles3 et sur le financement des partis politiques. Même si la démocratie locale est un domaine relativement peu étudié comparé aux autres niveaux de gouvernement, plusieurs recherches sont venues enrichir le débat depuis, notamment l'ouvrage Les élections municipales au Québec : enjeux et perspectives4 et un numéro spécial de la Revue canadienne de recherche urbaine portant sur les élections municipales de 20135. Il ressort de ces recherches qu'une vision d'apolitisme municipal persiste pour plusieurs décideurs locaux, qu'ils soient élus ou fonctionnaires. Selon cette perspective, les instances décisionnelles locales seraient avant tout responsables d'une bonne gestion des services techniques, pour lesquels des considérations idéologiques ne seraient pas pertinentes. L'apolitisme influence fortement la politique municipale, notamment les partis politiques municipaux qui n'ont souvent pas d'étiquette idéologique claire. Les observateurs de la scène municipale tendent toutefois à considérer la ville comme un lieu où les décisions sont de plus en plus porteuses de valeurs sociales. Selon ces recherches, si les citoyens étaient mieux informés des champs d'action municipaux et si les institutions, notamment les partis politiques, permettaient de politiser davantage les enjeux, la participation citoyenne et la démocratie locale s'en trouveraient améliorées. Dans ce contexte, le présent rapport a pour objectif de lancer une réflexion sur la pertinence d'une réforme du mode de scrutin à Montréal. Le rapport comprend deux volets principaux: d'une part, dresser l'état des lieux de la situation de la représentativité politique à Montréal et, d'autre part, documenter certaines meilleures pratiques inspirantes utilisées dans d'autres villes. Plus spécifiquement, ce rapport vise à répondre aux questions suivantes : 1) Quel est l'état de la représentativité politique à Montréal ? 2) Quels facteurs favorisent une plus grande participation électorale ? 3) Quels sont les bonnes pratiques favorisant la participation des minorités visibles ? 4) Quels critères doivent être considérés dans l'évaluation d'un mode de scrutin à l'échelle locale ? 5) Quelles sont les expériences inspirantes en termes de mode de scrutin municipal ? 6) Quelles sont les diverses expériences de méthodes de votation ? 7) Quelle est l’incidence de la présence de partis politiques sur l’exercice démocratique ? La première section du rapport dresse l'état de la représentativité politique (Q1) et présente les données de distorsion électorale. L'indice de distorsion de Gallagher permet une comparaison avec les études précédentes6. La deuxième section du rapport discute de la question de la participation électorale, incluant la participation des minorités visibles et l'influence de la présence des partis La démocratie représentative municipale 3 politiques (Q2, Q3, Q7). Enfin, la troisième section du rapport se penche de manière plus directe sur le mode de scrutin (Q4, Q5) et sur les méthodes de votation (Q6). Nous discutons des critères à considérer dans le choix d'un mode de scrutin au niveau municipal et présentons des expériences d'autres villesi. i L'auteure remercie les personnes qui ont relu et commenté une première version de ce rapport : Sandra Breux, Paul Cliche, Jean-Sébastien Dufresne, Alain Lanson, Réal Lavergne et Pierre-Olivier L. Tremblay. Leurs commentaires ont permis d'améliorer considérablement ce rapport. La démocratie représentative municipale 4 1. REPRÉSENTATIVITÉ POLITIQUE À LA VILLE DE MONTRÉAL 1.1 Démocratie municipale Au Canada, les municipalités sont subordonnées au pouvoir provincial. Dans les moyennes et grandes villes du Québec, les conseillers municipaux sont élus par districts (représentation territoriale) alors que le maire est élu directement par suffrage universel selon un système de majorité relative (celui qui a le plus de voix l'emporte). Le conseil municipal détient uploads/Politique/ vers-une-meilleure-democratie-municipale.pdf