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DROIT PUBLIC APPLIQUÉ Pour les élèves de l’ENAM en 1ère année 2009 ------------

DROIT PUBLIC APPLIQUÉ Pour les élèves de l’ENAM en 1ère année 2009 ------------- Année 2009 1 Enseignant : Théogène RAJAONARIVELO Docteur en Droit Public COURS DE DROIT ADMINISTRATIF GÉNÉRAL PARTIE PRELIMINAIRE Administration et droit administratif L’Administration est soumise à un droit qui régit son organisation et son activité et, par là même, ses rapports avec les administrés. D’une manière générale, dans tous les pays du monde, l’exercice par l’Administration de son activité et l’entretient de ses rapports avec les administrés constituent sa raison d’être et dont elle tend à satisfaire les besoins par l’exercice d’activités d’intérêt général ou, plus précisément, par des activités de service public. Mais pour revenir au principe de fonctionnement classique de l’Administration, il faut noter que les moyens par lesquels elle exerce ces activités de service public sont de nature variable. Si l’Administration choisit de mettre les prérogatives de puissance publique dont elle est investie, elle se comporte dans ce cas selon les modes de la « gestion publique ». Si en revanche elle procède, comme on le fait dans les rapports privés, elle situe son action sur le terrain de la « gestion privée ». CHAPITRE PREMIER Bases constitutionnelles du droit administratif Section 1 : Les règles constitutionnelles 1. Le texte de la Constitution En tant que loi fondamentale placée au sommet de la hiérarchie de l’ordonnancement juridique interne, la Constitution est faite essentiellement pour régler l’organisation et les relations des pouvoirs publics. Ses dispositions de la Constitution intéressent directement le droit administratif (définition de la fonction gouvernementale, du système du bicéphalisme administratif, du principe de la délimitation du domaine de la loi et du règlement et de l’impact du contrôle de constitutionnalité sur le droit administratif). a)- La définition de la fonction gouvernementale selon les textes de la Constitution de 1992 La Constitution malgache de 1992 définit la fonction gouvernementale aux termes de ses dispositions suivantes : L’article 61(alinéa 2,3 et 4) de la troisième loi fondamentale malgache est ainsi conçu : « Le Gouvernement détermine et conduit la politique de l’Etat » ; « Il dispose de l’Administration et des forces Armées. » ; « Il est responsable devant l’Assemblée nationale. » L’article 63 alinéa 1er stipule : « Le Premier Ministre dirige l’action du Gouvernement. » ; alinéa 3: « Il assure l’exécution des lois. » ; Alinéa 5: « il assure la sécurité publique et le maintien de l’ordre. » ; Alinéa 7: Il est le Chef de l’Administration. » L’article 64 stipule : « en Conseil de Gouvernement, le Premier Ministre : exerce le pouvoir réglementaire ». L’article 65 stipule: « Les actes du Premier Ministre sont contresignés, le cas échéant, par les Ministres chargés de leur exécution ». Ces dispositions des Constitutions malgaches de 1959 et de 1992 sont importantes du point de vue constitutionnel car on y trouve : la primauté du Gouvernement dans la détermination et la conduite de la politique de l’Etat, à l’égard de laquelle, le Parlement (malgache) joue un rôle de 2 simple « contrôleur » ; l’affirmation du pouvoir propre du Président de la République en même temps Chef de Gouvernement (Constitution 1959) ou du Premier Ministre (Constitution 1992) qui n’a besoin du contreseing de ses ministres qu’en raison de leur concours à l’exécution de ses décisions et non point en raison du partage avec eux de la responsabilité politique. b)- Le système du bicéphalisme administratif La Constitution de la 1ère République a consacré l’organisation juridique monocéphale de l’Administration malgache en prévoyant comme seul Chef de l’Administration, le Président de la République, dans le sens fonctionnel et organique du terme. Cette organisation administrative monocéphale a été remplacée par un bicéphalisme administratif par les Constitutions de 1975, de 1992 et révisée. Ainsi, la loi fondamentale révisée de la 3 ème République fait en sorte que l’Administration devient une tâche qui incombe normalement au Premier Ministre, le Président de la République y intervient activement à deux niveaux, soit en temps normal, soit dans les circonstances exceptionnelles. -- En temps normal En de telles périodes, le Président de la République est l’auteur juridique de deux sortes d’actes administratifs particulièrement importants : - d’une part, les ordonnances ; - et d’autre part, les décrets qu’il signe une fois délibérés en Conseil des Ministres (Constitution de 1992: article 54), mais seulement les décrets aux termes de l’article 54 de la Constitution révisée en 1998 et en 2007; [il s’agit de la procédure de contreseing, c’est-à-dire des actes contresignés par le Premier Ministre, et le cas échéant, par les Ministères concernés, sauf pour les décrets qui relèvent du « domaine réservé » du Président de la République, tels que prévus par l’article 61 de la Constitution « les actes du Président de la République, hors les cas prévus aux articles 53 alinéas 1 et 2, 57 alinéas 1 et 2, 58, 78, 94, 98, 101, 110, 113 à 115]) ; - et enfin, la nomination aux hauts emplois de l’Etat en Conseil des Ministres qu’il peut lui-même déléguer au Premier Ministre (Constitution 1992: 56; Constitution révisée 1998 : article 54). Néanmoins, dans une telle organisation juridique de l’Administration, on ne peut pas dire qu’il existe une autorité administrative suprême. En fait il en existe deux : chacune à l’égard d’une catégorie d’affaires, le Président de la République et le Premier Ministre ont cette qualité. « Ainsi, les compétences administratives se trouvent réparties en deux secteurs: le secteur présidentiel et le secteur gouvernemental. -- Dans les circonstances exceptionnelles (voir infra : théorie des circonstances exceptionnelles). Section 2 : Définition du droit administratif. §1. Les écoles classiques Elles sont constituées, d’une part, de l’école du service public, fondée par Léon Duguit (1859- 1928) doyen de la faculté de droit de Bordeaux ; et d’autre part, de l’école de la puissance publique, crée par Maurice Hauriou (1856-1929), doyen de la faculté de droit de Toulouse. Pour la première école, les moyens importent peu. L’essentiel c’est qu’il existe du service public. Dans ce cas, il doit y avoir application des règles du droit administratif et compétence de la juridiction administrative. Ensuite, c’est par la notion de service public que sont et doivent être définies les autres notions du droit administratif. En revanche, pour la deuxième école, ce sont 3 les moyens employés qui comptent. C’est seulement si le service public est assuré par les procédés de la gestion publique qu’il y aura application des règles du droit administratif et compétence de la juridiction administrative. Et, dans la définition des diverses notions du droit administratif, c’est celle de puissance publique qui doit intervenir et qui intervient effectivement. §2. La doctrine des bases constitutionnelles du droit administratif A- Conception constitutionnelle traditionnelle En effet, dans cette conception traditionnelle, l’Administration se définit comme « l’exercice du pouvoir exécutif sous un régime de puissance publique ». Dans cette définition, l’Administration a pour fondement la notion de pouvoir exécutif (Georges Vedel, sur l’idée suivante: « l’Administration est exclusivement la tâche de l’exécutif »). B- Conception constitutionnelle moderne Dans cette conception, le droit administratif est considéré comme le droit des activités du Gouvernement. Dans cette démarche, la définition de l’Administration finalement retenue est celle obtenue, grâce à la prise en compte de deux données : Les données traditionnelles : Ce qui est spécifique de l’Administration, ce n’est pas le contenu des tâches qu’elle implique, mais le fait que, d’un point de vue formel ou organique, il s’agit d’une activité confiée au Président de la République ou au Premier Ministre et aux autorités et organes qu’ils dirigent ou contrôlent. Ce rattachement de l’Administration à l’une des institutions de l’Etat, constituée du pouvoir exécutif ou la branche gouvernementale, entraîne deux corollaires. Les personnes publiques autres que l’Etat ont un caractère exclusivement administratif. Il s’agit des entités, autres que l’Etat, dotées de qualité de personnes publiques : les collectivités territoriales décentralisées et les établissements publics. Des organismes privés peuvent participer à l’administration. C’est le cas des personnes privées qui participent directement à l’exécution des services publics. Il existe, à ce sujet, de jurisprudences abondantes, françaises et malgaches. Les données nouvelles intégrées au droit administratif Ces données permettent de cerner la notion de l’Administration par des opérations de délimitation. Première délimitation de caractère organique. Cette première délimitation consiste à exclure de l’Administration toutes les activités de nature législative ou judiciaire, même si, matériellement, c’est-à-dire par leur contenu, elles ont des objets concernant le maintien de l’ordre ou la création et le fonctionnement des services publics. Deuxième délimitation d’ordre matériel. Il faut exclure de l’activité gouvernementale deux types d’activités qui n’ont pas de caractère administratif : l’activité diplomatique du gouvernement (rapports avec les Etats étrangers et les organisations internationales) et les activités « mixtes », du gouvernement, celles qui existent dans ses rapports avec les autres pouvoirs publics (le Parlement, le pouvoir judiciaire, le Conseil ou la Cour Constitutionnelle, notamment). L’administration est ainsi définie comme « l’ensemble des activités de gouvernement et des autorités décentralisées étrangères à la conduite des relations internationales et aux rapports entre les pouvoirs publics et s’exerçant sous un régime de uploads/s1/ cours-droit-administratif-2009.pdf