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UNIVERSITÉ LIBRE DE BRUXELLES ANNÉE ACADÉMIQUE 2008 – 2009 DROIT ADMINISTRATIF

UNIVERSITÉ LIBRE DE BRUXELLES ANNÉE ACADÉMIQUE 2008 – 2009 DROIT ADMINISTRATIF Notes de cours CHARGÉ DE COURS : M. P. GOFFAUX AVANT-PROPOS Le droit administratif désigne le droit des institutions administratives ainsi que les activités de l’administration. Cependant, jusqu’il y a quelques décennies en Belgique, une centaine années en France, l’enseignement du droit administratif se cantonnait au droit des institutions administratives. En France, en 1872, une importante réforme confia au Conseil d’État la justice déléguée et consacrait ainsi formellement son indépendance à l’égard de l’administration et du chef de l’exécutif. Le juge administratif français s’employa alors à coloniser le contrôle de la légalité des décisions de l’administration. L’acte administratif apparaît ainsi au grand jour et va susciter des réactions doctrinales. Le droit administratif prend alors son envol et s’intéresse de plus en plus au fonctionnement des institutions. Il va étudier la finalité de l’action administrative et les rapports qui se nouent entre l’administration et le citoyen. Au fil des arrêts, se construisent des théories qui sont toujours en vigueur aujourd’hui. La théorie générale de l’acte administratif se développe ainsi. Pour sa part, la Belgique n’a créé de Conseil d’Etat qu’en 1946, et la juridiction ne sera opérationnelle qu’en 1948. Le contentieux et le droit administratif se développent réellement, en s’inspirant très largement des solutions consacrées en France. Le Conseil d’État a eu un grand succès, ce qui assure une protection juridictionnelle très efficace vis-à-vis de l’administration. Dans les années 90, on lui confié (1) le contentieux de référé (2) le contentieux de suspension (article 17 L.C.C.E.). Enfin, eu égard au problème de l’arriéré judiciaire, on a adopté plusieurs nouvelles lois, augmenté le nombre des conseillers et créé de chambres juridictionnelles. Le droit administratif ne se contente donc plus d’une simple description des institutions administratives. Mais, à l’instar de ce qui se passa plusieurs années plutôt en France, il englobe désormais la théorie de l’acte administratif, les finalités de l’action administrative ainsi que les moyens mis à sa disposition et aux sujétions pesant sur elle. Le premier tome sera essentiellement consacré à la description de ces institutions. Il s’agira dans un premier temps de définir le droit administratif, d’épingler ses caractéristiques et d’en dresser les sources (Livre Ier). Nous étudierons, ensuite, les missions et pouvoirs qui sont confiés à l’administration (Livre II). Nous poursuivrons notre exposé par une analyse des principes d’organisation administrative (Livre III), de l’administration centrale (Livre IV) ainsi que du gouvernement local (Livre V). Nous clôturons cet opus par l’examen des organismes d’intérêt public (Livre VI). L’essentiel du second tome sera consacré à l’analyse de l’acte administratif unilatéral (Livre VII). Ce volume contiendra également les principes généraux applicables aux contrats (principalement aux marchés publics – Livre VIII), aux biens (Livre IX) et aux agents (Livre X) de l’administration. TOME I DU LIVRE IER AU LIVRE VI RÉDACTRICES : F. CAILLOL ET V. DELINCÉ AVANT-PROPOS.............................................................................................2 LIVRE I : LE DROIT ADMINISTRATIF, DÉFINITION, CARACTÉRISTIQUES ET SOURCES.....................................................................................................10 CHAPITRE I. – DÉFINITION.......................................................................................................11 CHAPITRE II. – CARACTÉRISTIQUES.............................................................................................11 Section 1. – Un droit destiné à régir une activité poursuivant la satisfaction de besoins considérés comme étant d’intérêt général .................................................12 Section 2. – Un droit dérogatoire au droit commun ? ...............................................14 Section 3. – Un droit principalement jurisprudentiel ................................................15 CHAPITRE III. – SOURCES DU DROIT ADMINISTRATIF...........................................................................16 Section 1. – Le droit international ............................................................................17 Section 2. – La Constitution .....................................................................................17 Section 3. – Les normes législatives (écrites) ..........................................................17 Section 4. – Les normes réglementaires (écrites) ....................................................17 I. Les arrêtés royaux et de Gouvernement ......................................................................... 18 II.Pouvoir réglementaire d’exécution .............................................................................18 III.Pouvoir réglementaire autonome ...............................................................................20 II. Pouvoir réglementaire d’organisation de l’administration centrale ........................ 20 III. Pouvoir autonome de police du Roi ....................................................................... 22 IV. Les arrêtés ministériels ................................................................................................. 23 A.Pouvoir réglementaire d’exécution..............................................................................23 I. Délégation du pouvoir réglementaire ..................................................................... 24 II. Attribution du pouvoir réglementaire ..................................................................... 24 B.Pouvoir réglementaire autonome du chef de service ..................................................24 III. Les circulaires ministérielles .......................................................................................... 26 A.Les circulaires interprétatives .....................................................................................27 II.Les circulaires indicatives (directives) ou lignes de conduite.......................................27 III.Les circulaires-instructions du supérieur hiérarchique ................................................30 IV.Les circulaires réglementaires ...................................................................................31 IV. Les règlements communaux et provinciaux .................................................................. 34 V. La fragmentation du pouvoir réglementaire ................................................................... 34 Section 5. – La coutume ...........................................................................................38 Section 6. – Les principes généraux de droit ...........................................................39 I. Notion 39 I. Valeur juridique ............................................................................................................... 40 II. Annexe : Les principes généraux de droit du droit administratif ...................................... 41 LIVRE II : L’ADMINISTRATION – NOTIONS, POUVOIRS ET MISSIONS..................43 CHAPITRE I. – NOTIONS.........................................................................................................43 Section 1 : L’administration......................................................................................43 Section 2 : L’autorité administrative au sens de l’article 14 LCCE ...........................43 CHAPITRE II. – LES POUVOIRS DE L’ADMINISTRATION..........................................................................46 Section 1. – L’état du droit : privilèges du préalable et de l’exécution forcée ..........47 Section 2. – Clarifications .........................................................................................47 Section 3. – Pour une théorie de l’exécution forcée par la voie administrative.........48 I. L’arrêt de la Cour de cassation du 20 janvier 1994 ......................................................... 48 I. Appréciations critiques ..................................................................................................... 49 B.Un arrêt de principe ? .................................................................................................49 C.Les habilitations législatives à procéder à l’exécution forcée par la voie administrative 49 D.De l’incompétence de principe du juge judiciaire à connaître d’une action en exécution forcée d’une décision administrative .............................................................................50 I. Les droits subjectifs de puissance publique ............................................................ 51 1. Le contentieux objectif et l’habilitation législative ................................................. 52 2. Conclusion : la paralysie ........................................................................................ 53 D. Entre paralysie et nécessité : le pouvoir de coercition .............................................54 II.Conclusion 55 CHAPITRE III. – LE SERVICE PUBLIC ET SES LOIS ............................................................................57 Section 1. – Notions .................................................................................................57 I. Le service public organique ............................................................................................. 57 II. Le service public fonctionnel ........................................................................................ 57 II. Les personnes morales de droit public ........................................................................... 58 A. Notion 58 B. Identification ...........................................................................................................58 C. L’intérêt de la distinction..........................................................................................59 D. Les personnes publiques territoriales.......................................................................60 III. Service public fonctionnel et intérêt général ................................................................. 60 Section 2. – Les lois du service public ......................................................................61 I. Trois, quatre ou cinq lois ? .............................................................................................. 61 I. La loi de continuité du service public .............................................................................. 61 E.Définition 62 F.Corollaires 62 II. La loi de mutabilité ou de changement du service public ............................................... 64 G.Définition 64 H.Corollaires 64 I.Tempérament : le principe de légitime confiance ........................................................66 III. La loi d’égalité des usagers du service public ................................................................ 67 IV. La loi de transparence du service public ........................................................................ 70 J.Introduction 70 K.La loi du 11 avril 1994 relative à la publicité de l’administration ................................71 1. Publicité active ...................................................................................................... 71 2. Publicité passive .................................................................................................... 72 a. Principes 72 a. La commission d’accès aux documents administratifs (CADA) ........................... 73 b. Exceptions 74 Section 3. – La nature juridique de la relation entre l’usager et le service public ....74 Section 4. – Le financement du service public : impôt, prix, redevance ...................75 I. L’impôt 75 II. La redevance .................................................................................................................. 75 III. Critère de distinction ...................................................................................................... 76 CHAPITRE IV. – LA POLICE ADMINISTRATIVE ..................................................................................79 Section 1. – Notions .................................................................................................79 I. Police administrative ....................................................................................................... 79 II. Police générale et police spéciale ................................................................................... 80 III. Police et service public .................................................................................................. 81 IV. Police et lois du service public ...................................................................................... 82 V. Types de mesures de police ........................................................................................... 82 VI. Etat de droit et Etat de police ....................................................................................... 82 VII. Le pouvoir de police générale des communes .............................................................. 83 Section 2. – Concours de polices ..............................................................................83 I. Police générale et police générale : le principe de la hiérarchie des normes .................... 84 II. Police générale et police spéciale  la recherche de la volonté du législateur ................ 84 A.Exclusion expresse ou implicite de la police générale .................................................85 B.Coexistence des deux polices organisée par le législateur..........................................87 1. Complémentarité ................................................................................................... 87 2. Juxtaposition .......................................................................................................... 89 III. Police spéciale et police spéciale ................................................................................... 90 A.Cumul et indépendance ..............................................................................................91 B.Tempéraments ...........................................................................................................93 Section 3. – Contrôle de légalité .............................................................................94 I. Compétence .................................................................................................................... 94 II. Proportionnalité ............................................................................................................. 95 CHAPITRE V. – LES SANCTIONS ADMINISTRATIVES ............................................................................96 Section 1. – Notion....................................................................................................97 Section 2. – Régime juridique.................................................................................100 I. Régime juridique de base : la théorie générale de l’acte administratif .......................... 101 II. Régime juridique complémentaire : l’article 6 C.E.D.H. et les principes généraux de droit pénal 103 A.Une accusation en matière pénale ............................................................................105 III.Une contestation portant sur des droits et obligations de caractère civil .................114 LIVRE III : PRINCIPES D’ORGANISATION ADMINISTRATIVE.............................116 INTRODUCTION : DE LA CENTRALISATION À LA DÉCENTRALISATION ..........................................................117 CHAPITRE I. – DÉLÉGATION DE COMPÉTENCES ET ATTRIBUTION DE COMPÉTENCE ........................................127 Section 1. – La délégation de compétence .............................................................128 I. La théorie de la délégation de compétence .................................................................. 128 A.Définition 128 B.Incidence du principe de l’indisponibilité des compétences administratives..............130 II. Suppléance et intérim .................................................................................................. 133 III. La délégation de signature .......................................................................................... 133 Section 2. – L’attribution de compétence ...............................................................135 I. Définition et comparaison avec la délégation de compétences ...................................... 135 II. Controverses ................................................................................................................. 136 Section 3. – L’organisation d’une déconcentration administrative .........................137 I. Le principe : la délégation de compétence ..................................................................... 137 II. L’exception : l’attribution de compétence ..................................................................... 138 CHAPITRE II. – LE POUVOIR HIÉRARCHIQUE .................................................................................139 Section 1. – Définition et composantes...................................................................139 Section 2. – Le pouvoir d’organisation du service ..................................................140 Section 3. – Le pouvoir d’instruction ou d’injonction...............................................140 Section 4. – Le pouvoir d’annulation ......................................................................141 Section 5. – Le pouvoir de substitution ..................................................................141 CHAPITRE III. – LE CONTRÔLE DE TUTELLE ..................................................................................142 Section 1. – uploads/s1/ droit-administratif-tome-i.pdf